Скачать текст отчета:  2008_RUS Alternative Report to the Committee on Elimination of Discrimination against Women) (549,83kb)

 

• Центр Помощи Женщинам (ЦПЖ)
• Центр Гендерных исследований (ЦГИ)
• Агенство Социальных Технологий (АСТ)
• Ассоциация в поддержку женщин – предпринимателей (WESA)
• Ассоциация кризисных центров (АКЦ)
• Вариант плюс

Альтернативный отчет Совета НПО (2008) подготовлен при информационной, финансовой и технической поддержке Агентств ООН, Института Открытого общества (Будапешт), Голландского Фонда «Хивос», IWRAW-AP.

Изложенные в настоящей публикации мнения авторов не обязательно отражают официальную точку зрения Агентств ООН, Института Открытого общества (Будапешт), Голландского Фонда «Хивос», IWRAW AP.

Издание защищено авторскими правами. Содержание публикации может копироваться и использоваться полностью или частично для образовательных и других некоммерческих целей без предварительного разрешения. Ссылка на источник обязательна.

Предисловие

Настоящий альтернативный отчет подготовлен в качестве комментария к Третьему периодическому докладу Правительства КР о мерах по исполнению обязательств государства в рамках реализации положений Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин.

Кыргызская Республика в последние 18 лет декларирует свою приверженность политике гендерного равенства. На фоне преобладающих политических заявлений руководителей страны о приверженности политике гендерного равенства, трудно понять реальные процессы и оценить результаты реализации государственной  гендерной политики.

Группа неправительственных организаций и экспертов, объединившаяся в Совет НПО, приняла решение подготовить критические комментарии к третьему периодическому докладу Правительства Кыргызстана Комитету. Следующие члены  Совета НПО приняли участие в подготовке отчета [1]:

—        Центр Помощи Женщинам (ЦПЖ)

—        Центр Гендерных Исследований (ЦГИ)

—        Агентство Социальных Технологий (АСТ)

—        Ассоциация в поддержку женщин-предпринимателей (WESA)

—        Ассоциация кризисных центров (АКЦ)

—        Вариант плюс

Альтернативный отчет к Третьему периодическому докладу структурно построен на постатейном принципе, что позволит Комитету провести сравнительный анализ представленной из страны информации. Содержание разделов так или иначе представляет собой оппонирование правительственной позиции.

Для написания альтернативного отчета члены совета НПО изучали конкретные кейсы, статистику, результаты исследований и провели дополнительные мини-исследования. Кроме того, для написания отчета были использованы исследования и другие материалы женских НПО в более широком и репрезентативном спектре, чем в государственном отчете. Авторы альтернативного отчета имели возможность обсудить свои оценки и мнения в ходе многочисленных рабочих встреч с экспертами, представителями власти, гражданского общества и бизнес-структур.

В альтернативном отчете используется расширенная трактовка равенства прав, которая рассматривает и фактическое равенство (возможностей и прав), а также предпринят гендерный анализ ключевых причин препятствующих достижению гендерного равенства в Кыргызской Республике (КР).

Процесс подготовки альтернативного отчета Советом НПО рассматривается как комплексный план не только по написанию, представлению отчета, но и по последующему мониторингу реализации обязательств страны и исполнению рекомендаций Комитета.

Авторы благодарят Агентства ООН, Институт Открытого общества (Будапешт), Голландский Фонд «Хивос», IWRAW AP за поддержку, оказанную при подготовке Альтернативного Отчета.

СОКРАЩЕНИЯ

АУЦА	Американский университет в Центральной Азии
БДИПЧ	Бюро по демократическим институтам и правам человека.
ОБСЕ	Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
ВИЧ	Вирус иммунодефицита человека
ГПК	Гражданско-процессуальный Кодекс КР
ГУУР	Главное управление уголовного розыска
ДМС МИД	Департамент Миграционной службы Министерства Иностранных Дел
ЗС ЖК КР	Законодательное собрание Жогорку Кенеша Кыргызской Республики
ИППП	Инфекции, передающиеся половым путем
КР	Кыргызская Республика
КЦ	Кризисный центр
КОВ	Кодекс о выборах  КР
МВД	Министерство внутренних дел
МО	Международная организация
НПД	Национальный план действий по достижению гендерного равенства
НПО	Неправительственная организация
НС	Национальный совет по вопросам женщин, семьи и гендерному развитию при администрации Президента Кыргызской Республики
НПЗ КР	Национальная программа занятости Кыргызской Республики
НТРК	Национальная телерадиовещательная компания
ОВД КР	Органы внутренних дел Кыргызской Республики
ОО	Общественная организация
ОФ	Общественный фонд
ООН	Организация Объединенных Наций
ПГН	Практические гендерные нужды
ППД	Пекинская Платформа Действий
ПРООН	Программа развития ООН
РЗ	Репродуктивное здоровье
РОВД	Районные органы внутренних дел
СГН	Стратегические гендерные нужды
СНБ	Служба национальной безопасности
СНГ	Содружество Независимых Государств
СМИ	Средство массовой информации
СМЭ	Судебно-медицинская экспертиза
СРС	Стратегия развития страны, национальная комплексная программа развития, принята в 2007 году
СПИД	Синдром приобретенного иммунодефицита
ТПД	Третий периодический доклад Кыргызской Республики о выполнении Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин
УК КР	Уголовный кодекс Кыргызской Республики
УПК КР	Уголовно-процессуальный кодекс Кыргызской Республики
ЦПЖ	Центр помощи женщинам
ЮНИФЕМ	Женский фонд ООН
ЮНФПА	Фонд народонаселения ООН
CEDAW	Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин
IWRAW AP	International Women’s Rights Action Watch Asia Рacific/ Международное наблюдение за деятельностью по правам женщин, Азиатско-Тихоокеанский регион.

Статья 1

Определение дискриминации в отношении женщин

59-63. Закон КР «Об основах государственных гарантий обеспечения гендерного равенства» содержит запрет на гендерную дискриминацию. Однако отсутствие реально установленной ответственности за факты скрытой и открытой дискриминации обуславливает игнорирование правоприменительной практикой вопиющих фактов дискриминации в отношении женщин, в силу этого запрет носит декларативный характер.

Об отсутствии четко установленной ответственности за дискриминацию по признаку пола за исключением отдельных ее видов (кража невест, торговля женщинами) свидетельствует низкая степень соотнесения механизмов реализации анти-дискриминационного законодательства с ключевыми нормативами Уголовного и Административного кодексов КР.

Именно эта ситуация позволяет ряду ключевых публичных  политиков, государственных деятелей инициировать законотворческие проекты, дискриминационные в отношении женщин: по легализации многоженства, запрещению абортов по социальным показаниям, пропаганде архаичных национальных традиций и обычаев под предлогом возрождения семейных ценностей, самосознания и самобытности народа.

Статья 2

Обязательства по ликвидации дискриминации

64-67. Статья 2 Конвенции CEDAW требует от государств обеспечить женщин специфическими формами правовой защиты от дискриминации, в частности, создать конституционные гарантии равноправия (Ст. 2а), анти-дискриминационное законодательство (Ст. 2b), а также трибуналы или суды, куда женщины могут обратиться с жалобами на дискриминацию (Ст. 2с).

Таким образом, Статья устанавливает обязательства государств по созданию и совершенствованию законодательных рамок обеспечения равных прав и возможностей. В Кыргызстане за короткий период было пройдено несколько этапов в реформировании законодательства и институционализации гендерной экспертизы.

Начиная с 2002г. работа в данном направлении осуществлялась через проведение гендерной экспертизы отдельных законов и проектов силами экспертов гражданского общества. Такая экспертиза не была институционально закреплена, однако ей были подвергнуты Семейный и Уголовный кодексы, Кодекс об административной ответственности, Законы «О борьбе с коррупцией», «О репродуктивных правах граждан», «О предупреждении и борьбе с торговлей людьми»

В ряде случаев в проекты законов были внесены существенные изменения по результатам гендерной экспертизы. Например, существенные возражения по законопроекту «О государственной службе» были внесены Президентом КР. Законопроект предполагал предоставление преимущества при поступлении на государственную службу гражданам, прошедшим службу в армии. Учитывая, что понятие «всеобщая воинская обязанность» традиционно распространяется в Кыргызстане только на мужчин, мера содержала скрытую дискриминацию, так как могла ограничить доступ женщин к государственной службе.

На основании гендерной экспертизы проекта закона «О гражданстве КР» была изменена статья, предполагавшая установление гражданства КР на основании наличия такового только у отца ребенка. Теперь гражданство ребенка может быть установлено на основании наличия гражданства КР и у матери ребенка.

Следующим этапом в развитии гендерной экспертизы стало участие гендерных экспертов в конституционной реформе 2006-2007гг., когда их усилиями был подготовлен пакет предложений и поправок к Конституции, содержащий как поправки на преодоление языковых сексизмов, так и попытку внедрения комплекса специальных мер. Их продвижение через ряд дискуссий и символических акций привело к постепенному изменению отношения к данному вопросу в Конституционном совещании и Парламенте

Важным фактом является также то, что женские организации и гендерные эксперты находились в авангарде движения за возвращение в текст Конституции определения Кыргызстана как светского государства.

В результате в Конституцию КР, принятую на референдуме 21 октября 2007г., возвращено понятие «светское государство», а также в соответствии с требованием Ст. 2а Конвенции в текст Конституции включен пункт «В Кыргызской Республике мужчины и женщины имеют равные свободы и права, а также равные возможности для их реализации» (Ст. 13, п.4 Конституции КР).

Одновременно были введены в «Кодекс о выборах» временных специальных мер поддержки женщин на выборах в парламент страны.

Третьим этапом в институционализации гендерной экспертизы стала разработка нормативов по ее проведению в комплексе с юридической, экологической и другими видами экспертиз. Проведение такой комплексной экспертизы в настоящий момент юридически закреплено и может стать важным шагом в создании постоянно действующего института гендерной экспертизы в парламенте. В практике парламентской работы появилась норма получения «Заключения о гендерной экспертизе законопроектов» и проведение Парламентских слушаний по вопросам гендерного развития. Однако механизм включения гендерной экспертизы в процесс законотворческой деятельности еще недостаточно отработан и применяется эпизодически.

Большую роль в продвижении и институционализации гендерной экспертизы играл институт Специального Представителя Президента КР в Парламенте КР по вопросам гендерного развития, созданный в 2005г. В частности, норматив об обязательной комплексной экспертизе законодательства, участие гендерных экспертов в конституционной реформе был пролоббирован именно под ее руководством. Однако в мае 2007г. данная позиция была трансформирована в должность заместителя Постоянного представителя Президента в Парламенте, без указания функциональной нагрузки, связанной с гендерными вопросами, что приводит к риску при дальнейших кадровых перестановках потерять данное важное звено в национальном механизме по реализации политики гендерного равенства через законодательный процесс.

64-66. В Кыргызстане закрепилась практика включения гендерных вопросов в национальные программы развития: Комплексные основы развития, Национальную Стратегию Сокращения Бедности и Стратегию Развития Страны. Гендерный компонент был внедрен так же и в ряд отраслевых программ.

Но еще не создана регулярно функционирующая система мониторинга и оценки положения женщин, выявления и ликвидации препятствий на пути реального равноправия женщин во всех сферах жизни. По мере необходимости, для подготовки официальных и альтернативных отчетов по обязательствам (ППД, CEDAW и ЦРТ) проводится мониторинг исполнения Правительством международных и национальных обязательств представителями НПО в сотрудничестве с госструктурами.

В рамках проекта ПРООН и ЮНИФЕМ «Гендер и ЦРТ» разработаны гармонизированные гендерные индикаторы для мониторинга исполнения международных и национальных обязательств правительства по достижению гендерного равенства, однако ни в Стратегии развития страны на 2006-2010гг., ни в НПД на 2007-2010гг. данные индикаторы не были использованы в полном объеме.

67. В целом закон Кыргызской Республики «Об основах государственных гарантий обеспечения гендерного равенства» является анти-дискриминационным законодательством, запрещающим все формы дискриминации женщин. Он применим как к частным лицам, так и к государственным чиновникам. Согласно Ст. 28 этого закона «…надзор за точным и единообразным исполнением настоящего Закона осуществляет Генеральная прокуратура Кыргызской Республики». Однако последствия невыполнения этого Закона (Ст. 31) не обозначены четко, и имеют отсылочную норму, позволяющую «использовать возможности законодательства Кыргызской Республики в целях обеспечения гендерного равноправия». Данные в Ст. 33 процедуры рассмотрения фактов нарушения гендерного равенства предполагают «обращения к Президенту Кыргызской Республики, в Жогорку Кенеш, в Правительство, к Омбудсмену (Акыйкатчы), в органы местного самоуправления, в суд, в Национальный совет по вопросам женщин, семьи и гендерному развитию при Президенте Кыргызской Республики, к работодателям, в общественные организации и иные неправительственные объединения, а также в правоохранительные органы».

Учитывая, что в полномочия этих органов входит рассмотрение весьма широкого круга вопросов, а также недостаточную гендерную чувствительность и компетентность сотрудников этих институтов, можно с уверенностью сказать, что конкретного механизма, куда женщины могли бы обращаться с жалобами на дискриминацию в общественной и частной сфере в Кыргызстане не существует.

Статья 3

Развитие и продвижение женщин

Статья 3 Конвенции требует от государств принимать «все соответствующие меры» во всех сферах для обеспечения всестороннего развития и продвижения женщин с тем, чтобы гарантировать им все права наравне с мужчинами.

68-73. В 2004г. рамках партнерского проекта ОО «Агентство социальных технологий» и Секретариата было разработано Типовое положение о женском совете местного сообщества, который определил механизм взаимодействия женсоветов с органами местной власти.

В течение последних лет периодически проводятся обучающие семинары и круглые столы для руководителей министерств, ведомств, гос. администраций и глав органов местного самоуправления по гендерной тематике. Однако ни в республиканском, ни местном бюджетах не предусмотрены средства на повышение осведомленности и гендерной компетентности государственных служащих. Все образовательные мероприятия проходят при технической и финансовой поддержке международных организаций,

Следует отметить, что в первом и втором Национальных Планах Действий по достижению гендерного равенства не предусмотрены специальные меры, направленные на удовлетворение особых нужд пожилых и молодых женщин, женщин-инвалидов и социальную защиту женщин из числа меньшинств и беженок.

75-77. Несмотря на то, что в стране при поддержке международных организаций создана система сбора гендерно-разделенных данных в сфере экономического, социального и политического развития, правительство не проводит комплексных исследований и анализа воздействия экономических и социально-политических реформ в стране на положение женщин. Практически все существующие исследования в этой сфере проводятся в рамках проектов международных организаций и НПО. На издание сборника по гендерно-разделенной статистике Правительство не закладывает бюджетных средств, они издаются только за счет средств международных организаций.

Статья 4

Ускорение достижения равенства между мужчинами и женщинами

82-92. В Кыргызстане принят ряд нормативно-правовых актов, в которых содержатся меры по обеспечению достижения гендерного равенства через специальные меры.

Ст. 23 Закона «Об основах государственных гарантий обеспечения гендерного равенства», гласит, что Жогорку Кенеш Кыргызской Республики назначает с учетом представительства не более 70% лиц одного пола судей Конституционного и Верховного судов, а также состава Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики, аудиторов Счетной палаты Кыргызской Республики». Однако в данном законе нет аналогичных норм, регулирующих применение специальных мер при назначении на должности на уровне принятия решений, в случаях продвижения кандидатов со стороны Президента и Премьер-министра. В законе отсутствует также и механизм ответственности за его неисполнение.

В Указе Президента КР № 136 от 20 марта 2006г. «О мерах по совершенствованию гендерной политики» есть норма, которая гласит: «Считать целесообразным обеспечение не менее 30%-го представительства женщин Кыргызской Республики в государственных органах и органах местного самоуправления, в том числе и на уровне принятия решений». На первый взгляд эта норма может быть рассмотрена как спец.мера по обеспечению гендерного равенства в государственных органах и органах местного самоуправления, в том числе и на уровне принятия решений. Однако формулировка «считать целесообразным» привела к декларативности данной нормы на практике.

Статья 5

Половые роли и стереотипы

94. Несмотря на наличие в каждом министерстве и ведомстве структур, ответственных за гендерную политику в ведомстве, включенность их в реализацию НПД в большинстве случаев носит формальный характер. В частности, Министерство культуры и образования, науки и молодежной политики не выполнили не только ресурсозатратные планы по продвижению гендерного равенства, но даже не сделали тех мероприятий, которые зависят целиком от воли руководства соответствующих программ. В частности, Министерство образования КР до сих пор не проявило воли для разработки государственного стандарта по гендерному курсу и гендерный компонент существует в вузах исключительно в силу инициатив самих преподавателей и в формате курсов по выбору в минимальном объеме.

Предусмотренные среднесрочной Стратегией Развития Страны меры по достижению гендерного равенства в области образования – обязательная гендерная экспертиза учебников и программ, специальные меры для юношей, поступающих в ВУЗы на педагогические специальности – даже не обсуждаются в самом министерстве образования.

Не осуществляется контроля со стороны министерства образования над программами средних школ, в которые введены «Уроки воспитанности». На практике в большинстве школ на данных уроках религиозные служители (как правило, исламские имамы, молдо) проповедуют основы своей религии, нарушая конституционный принцип разделения религии и светской школы.

Госкомиссия по делам религий не учитывает гендерные аспекты в своей деятельности. Комиссия не только не руководствуется законодательством КР о необходимости проведения гендерной экспертизы принимаемых решений, но и не выполняет своих прямых функций: не определяет государственной позиции по ключевым моментам текущих политических процессов. Например, без комментариев государственных структур, призванных контролировать соответствующие вопросы, остаются реакционно-фундаменталистские выпуски программы «Коломто» на НТРК, публичные заявления государственных и общественных деятелей о совершении ими хаджа или многоженстве и др. фактов институционализации ислама в жизнедеятельность граждан, включая и сферу политики.

Нередко государственные структуры сами принимают ретрогрессивные решения под давлением консервативных традиционалистов и радикальных исламских групп. В частности, Министерство юстиции узаконило право женщин фотографироваться в хиджабах на общегражданский паспорт. Министерство образования запретило введение в школьную программу курса о здоровом образе жизни, руководствуясь обвинениями в растлении кыргызской молодежи небольшой группы традиционалистов и экстремистов в отношении коллектива авторов книги. Министерство культуры и информации не считает нужным осуществлять государственную регуляцию в деятельность СМИ даже в случаях крайних дискриминационных практик.

Более того, именно из ключевых государственных структур исходит наступление на гражданские, социальные и культурные права женщин. Так, именно Министерство юстиции инициировало дискуссию о законодательной декриминализации многоженства, институт Омбудсмена – о криминализации абортов по социальным показаниям. Ведущие СМИ – независимо от языка и жанра в подавляющем большинстве тиражируют не только традиционные патриархальные гендерные идеалы и пропагандируют практики дискриминации в отношении женщин, но и выступают рупорами нетерпимости инаковости и яро выступают против демократической политики равенства возможностей. В отношении большинства национальных СМИ и, прежде всего НТРК можно констатировать, что в отношении гендерной политики давно сняты «культурные заслонки» и этических стандартов.

Институт Омбудсмена, созданный в 2002г., не интегрировал в свою деятельность гендерные вопросы, не разделяет статистики обращений по полу, предложения гражданского общества и парламентариев о необходимости введения в структуру единицы ответственного по гендерным вопросам – заместителя Омбудсмена были отвергнуты, несмотря на наличие должностной вакансии.

Гендерные стереотипы консервативного свойства не инертно воспроизводятся в обществе, имеют структурные основания для воспроизводства в массовом сознании. Во-первых, практика «вымывания» женщин из сферы управления приводит к забвению понятия «женщина – управленец, лидер» и способствует закреплению стереотипа, что женщина – плохой руководитель, что ее призвание и удел – семейный очаг. Во-вторых, государственные СМИ не пропагандируют образы активных и деятельных женщин, занимающих ключевые позиции в профессиональной сфере. А лидеры мнений национального масштаба беспрепятственно могут выражать в СМИ сексистские идеи и установки. Отсутствие практик правоприменения в случаях пропаганды сексизма (в том числе таких дискриминационных практик как умыкание невест / многоженство/ принуждение к вступлению в ранний брак или другие формы домашнего насилия в отношении женщин либо скрытость для общества таких фактов) не способствуют установлению в обществе режима, благоприятствующего продвижению гендерного равенства.

94. Согласно мониторингу региональных и национальных печатных СМИ, проведенному активистками Сети «Женщины Могут Всё!», объем публикаций изданий представляет собой соотношение 2 к 9 в пользу мужчин. При этом мир женщин в СМИ ассоциируется либо с семейным очагом и ограничен сферой семейных ролей, либо с социальными проблемами и рисками: проституцией, наркоманией, преступностью и пр. Мир мужчин преимущественно выглядит как мир успешных, активных и целеустремленных субъектов, которых не ограничивает ни время, ни пространство. При том, что в экономике страны вклад женщин из разных сегментов является едва ли не решающей, информационные образы рисуют неадекватную картину.

Симптоматичным для анализа причин гендерного дисбаланса и дискриминационных моментов в информационной сфере представляется факт отсутствия системы контроля за гендерными аспектами информационной политики государства. На национальном уровне нет ни одного исследования, которое могло бы информировать государственных служащих о состоянии дел в гендерной сфере в прессе и на телевидении и радио. Единичные изучения гендерных аспектов деятельности СМИ,  проводимые нерегулярно по заказу международных организаций не имеют адекватного распространения среди лиц, влияющих на принятие решений.

97. Государственные статистические органы не отслеживают динамики ранних браков. Измерение масштабов явления представляется сложным в силу скрытости противоправных практик, сопровождающих ранние браки. Данные кризисных центров свидетельствуют о наличии тенденции увеличения  обращающихся за помощью женщин — жертв из числа вступивших в ранние браки. Как свидетельствуют работники кризисных центров, молодые девушки в ранних браках становятся бесплатной рабочей силой в доме мужа, они бесправны, малообразованны. Ранние браки, как правило, не регистрируются в государственных органах, дети, рожденные в таких браках,  либо не имеют свидетельства о рождении, либо получают их очень поздно. Женщины в таких семьях, как правило, не имеют никаких имущественных прав[2].

Государственные структуры также признают процесс увеличения ранних браков в качестве установленного факта. Косвенными индикаторами наличия практики ранних браков могут выступать здесь данные о численности детей, рожденных женщинами от 15 до 18 лет. Рост ранних браков в республике обусловлен не столько объективными причинами, такими как бедность и безработица, но в большей степени отсутствием государственной работы по данной проблеме. С одной стороны, не налажен должный контроль за обстоятельствами каждого случая запроса о раннем браке, с другой стороны, отсутствует четкая информационная стратегия государства по вопросам преодоления  патриархатных стереотипов о преимуществах для девочек и их семей ранних браков.

98-102. Умыкание невест означает стратегию насильственного по отношению к женщине, принудительного брака. В Уголовном Кодексе КР есть норма, предусматривающая меру наказания за похищение женщины с целью вступления в брак, ч.3 ст. 154, ст.155. Тем не менее, похищение невест стало в последнее десятилетие массовой практикой.

Одним из первых социологических исследований, фактически «открывших» для критического осмысления данную проблему, стало исследование под руководством профессора АУЦА Р.Клейнбаха, проведенное в 2004г. В исследовании социологи  АУЦА установили, что более 35%[3] женщин живут в браках, в которые вступили насильственно, многие были изнасилованы при умыкании. Справедливость результатов социологического исследования подтверждает практическая работа кризисных центров республики. Только в 2006г. в разные кризисные центры КР обратились 242 женщины – жертвы умыканий.

Приводя статистику возбужденных уголовных дел по похищению невест, Третий периодический доклад не приводит дальнейших данных по количеству осужденных по ст.155 УК КР в соответствии с предъявленными обвинениями, а также не дает информации о том, какие виды ответственности были применены к лицам, чья вина в похищении была доказана. Такое отношение к ключевым индикаторам государственной борьбы с умыканием невест вовсе не случайно. Дело в том, что такая статистика не отслеживается правоохранительными органами, ограничиваясь лишь минимальной информацией в рамках реализации нормативной базы в борьбе с насилием в отношении женщин.

По результатам исследований Ассоциации кризисных центров (Отчет 2007г.) официальная статистика не отражает реалий проблемы, так как большинство пострадавших женщин не обращаются в правоохранительные или другие государственные органы для восстановления своих нарушенных прав из-за боязни огласки, мести со стороны похитившего мужчины, неверия правоохранительным органам, прежде всего из-за подкупности милиции. Несмотря на имеющуюся юридическую базу, наблюдается абсолютное фактическое игнорирование со стороны государства существования проблемы похищения невест как преступления, что было выявлено в процессе «Мониторинга соблюдения прав девушек на личную свободу» на примере Алайского района Ошской области, проведенного Ассоциацией кризисных центров  (2007г.).

Мониторинг показал, что представители правоохранительных органов не спешат защитить интересы жертв и закрывают глаза на имеющиеся факты похищения, ссылаясь на то, что сами жертвы не заявляют о таком преступлении. При этом пострадавшим девушкам и их родственникам трудно подать жалобу и добиться рассмотрения дела на суде и вынесения  справедливого судебного решения. Последнее утверждение демонстрируют многочисленные случаи нарушений прав женщин, выявленных в ходе «Мониторинга соблюдения прав девушек на личную свободу».

---

«Мою дочь похитили обманом и отправили с мужем в горы пасти скот в конце 2006г. Она батрачила с утра до вечера, не покладая рук. Когда она заболела, то ее выкинули на улицу без копейки. Она вернулась домой, но уже потеряла прежнее место работы. Я обратилась в Алайское РОВД с заявлением, мы требовали, чтобы насильник хотя бы компенсировал ту сумму, которую потеряла, пока она была и работала в той семье. В РОВД заявление не приняли, меня обозвали, высмеяли и отправили в суд. Я была глубоко унижена… В суд уже не было моральных сил и желания идти… »

                                                                 Мать жертвы похищения, с. Гульча

---

Более того, под флагом движения к гуманизации системы уголовного наказания министр юстиции КР персонально инициировал поправку к УК КР о декриминализации многоженства и «смягчения» ответственности за умыкание невест. Лишь консолидированными действиями экспертного гендерного сообщества и медицинской общественности при поддержке ряда международных организаций стало  возможным заблокировать законотворческую инициативу главного юриста страны. На парламентских слушаниях в 2006г. экспертам удалось убедительно доказать реакционный характер предлагаемых изменений в УК КР в русле гуманизации ответственности по статьям за многоженство, кражу невест и др.

Несмотря на принятие в 2003г. специализированного Закона «О социально-правовой защите жертв насилия в семье» и утверждение системы охранных ордеров — временного и судебного, семейное насилие остается одним из наиболее частых преступлений в отношении женщин.

Это, прежде всего, связано с тем, что внедрение в повседневную практику Закона и охранных ордеров на сегодняшний день испытывает заметные сложности. Причина в том, что система оценки работы правоохранительных органов, критерии эффективности их деятельности, по-прежнему не способствуют заинтересованности в фиксации милиционерами каждого факта домашнего насилия и работы по факту.

Интересно, что незаинтересованность правоохранительных структур в результатах борьбы с домашним насилием косвенно отражает и характер информации, аккумулируемой в структурах МВД. При наличии статистики по обращению жертв домашнего насилия, возбужденных уголовных дел по ним, Министерство не имеет данных – сколько из обращений окончилось судебными решениями, каковы они были, и есть ли среди понесших наказание за домашнее насилие рецидивов. Такие данные в принципе существуют, но уже в другом ведомстве – судебном департаменте, но в МВД не поступают и не отслеживаются.

Важной частью проблемы низкой заинтересованности милиции в борьбе с похищением невест представляется недостаточность работы с милиционерами в рамках программ против домашнего насилия. Учитывая частую смену младшего состава милицейского контингента, систематическая работа с милиционерами, особенно с участковыми должна осуществляться не силами проектов и программ гражданского общества, а на системной государственной основе.

В 2005г. наметились изменения в структуре и концепции работы МВД, в частности, началась реформа, частью которой должно было стать разделение на криминальную и общественную полиции, критерии оценки эффективности работы участковых инспекторов изменились. Так вместо критерия раскрываемости преступлений работа участковых была переориентирована на превентивные меры.

Продолжение такой реформы могло бы способствовать более успешной борьбе с домашним насилием. Однако изменение политического климата в стране и усиление авторитаризма обусловили изменения курса ведомства и отказ от начавшейся реформы милиции. В этих условиях борьба с домашним насилием в ведомстве автоматически превращается в профанацию.

105. 16-дневная кампания против насилия в отношении женщин проводится уже несколько лет силами гражданского общества при содействии и поддержке международных организаций. Государство в эту кампанию вовлекается гражданским обществом и действует в рамках риторических стратегий, заявляя о своей включенности и прописывая это в матрице действий по реализации Национального плана по достижению гендерного равенства.

Характерный пример: мониторинг новостных программ НТРК за октябрь – декабрь 2007г. не выявил ни одного сюжета по теме, связанной с умыканием невест или домашним насилием. Хотя национальное ТВ обычно отслеживает профессиональные праздники, знаменательные даты, но кампания «16 дней без насилия», проводимая силами гражданского общества при поддержке международных организаций практически осталась без информационного освещения на национальном телевидении.

Между тем женские НПО проводят очень активную работу и реализует в рамках кампаний многообразные задачи: информирование населения через проведение акций на местном уровне, выпуск и распространение плакатов, буклетов, проведение семинаров, встреч. Одними из наиболее активных организаторов кампании в республики являются члены Ассоциации кризисных центров. Однако, их многочисленные инициативы – например, открытие горячих линий для жертв гендерного, семейного насилия и для девушек, ставших жертвами похищения, со стороны государства не поддерживаются.

106-110. В последние два года секретариат Национального совета по вопросам семьи, женщин и гендерному развитию сотрудничал с наиболее активными исламскими группами женщин, но при этом у Секретариата не выработано четкой стратегии и целей взаимодействия, что приводит зачастую к отождествлению государственной позиции по наиболее важным гендерным вопросам с позицией исламских женских групп.

117–120. За более чем десятилетие в Кыргызстане сформировалась инфраструктура микрокредитования. Различные международные проекты и программы работают по поддержке микрокредитной системы, признанной эффективным средством борьбы с бедностью. Существуют успешные примеры в развитии микрокредитных групп, групп самопомощи, развитии ремесленничества, создании бизнес–инкубаторов и др., бенефициарами которых являются женщины.

В Национальной программе занятости населения Кыргызской Республики до 2010г.» (НПЗ) гендерные аспекты политики нашли отражение в задаче по необходимости получения женщинами доходоприносящей работы, что должно улучшить ситуацию с обеспечением равного доступа женщин к собственности и ресурсам (п.1.1). В то же время в НПЗ не учтено, что женщины не являются однородной уязвимой группой и требуется выработка дифференцированных стратегий относительно действительно уязвимых групп.

Будучи главной стратегией доходоприносящей работы, повышения доступа к микрокредитным ресурсам помогает выйти из крайней бедности, но не решает проблемы преодоления бедности как таковой. Поэтому перед лицом иллюзорной возможности заработать быстро и больше, уехав по вербовке за границу, предпочтения отдаются более рискованному варианту. Материальные проблемы многих женщин настолько тяжелы, что они согласны на любые возможности заработка за границей, которая кажется им местом, где можно решить свои проблемы.[4]

В последний период для многих сельских женщин ключевым фактором риска быть завербованной в трафик-маршруты становится усугубление бедности вследствие включенности в широкие сети социальных связей. Обременительные ритуалы и обряды по поддержанию солидарности в рамках рода, сообщества и т.д. обуславливают женщин влезать в долги, увеличивать свои кредитные задолженности. Постепенно объемы задолженностей достигают таких сумм, что решить такую задачу женщина легальными путями у себя на родине не в состоянии.  Нужда заставляет ее принимать рискованные предложения по трудоустройству за рубежом с высоким уровнем заработков. Неучет таких важных аспектов бедности  может оказаться роковым.

Ключевым фактором успеха представляется эффективная координация действия в рамках всех национальных программ и проектов.

121. Помимо общей маргинальности гендерной проблематики в СМИ республики, гендерный режим НТРК не позволяет способным журналистам, пишущим на гендерные темы, занимать ключевые позиции в редакционной иерархии и влиять на процессы принятия решений. Прайм-тайм единственного национального канала[5] длительный период изобиловал откровенно реакционными передачами, агитирующими за установление в семьях и в обществе режима мужского шовинизма. Такие практики оказались возможными вследствие того, что в руководстве НТРК работали представители радикального исламского крыла, оппонирующего даже официально признанной государством мечети. Эти исламские силы способствовали привлечению серьезных инвестиций в кампанию для спонсирования радикальных религиозных передач. Новое руководство канала с ноября 2007г. взяло курс на укрепление светского и демократического подхода и в первую очередь закрыло программу «Коломто», отменила публичные проповеди и моления в эфире, а организаторов «исламского» вещания уволило. Однако, в силу наличия серьезной поддержки влиятельных политических групп, исламисты смогли вновь вернуться на канал и открыть свои передачи вновь.

Другой проблемой информационной политики телевидения является реклама товаров и услуг. На всех практически каналах ТВ активно продолжается эксплуатация образов женщин как объектов потребления, товаров, сущностно воплощающих биологическую сексуальность. Женщина представляется как объект насилия, как жертва, что является скрытой пропагандой насильственного образа в отношении женщин, скрытой гендерной программой для молодежи и детей.

До последнего времени несколько международных организаций, работающих в партнерстве с местными НПО и заинтересованных работать над гендерными телепрограммами, реализовывали разрозненные проекты информационного освещения гендерных вопросов. Отсутствие четкой, а тем более скоординированной между разными НПО и международными организациями гендерной медиа стратегии, к сожалению, рассредоточили незначительные ресурсы и политики продвижения равенства в информационном пространстве.

Институциональный механизм по продвижению гендерного равенства не занимает здесь активной позиции, а ориентирован на формальный подход. Символично, что гендерная передача «Ак-Босого», выходившая с перерывами в течение трех лет при поддержке женской программы фонда «Сорос–Кыргызстан» продвигалась силами вовлеченных в подготовку журналистов, представителей НПО и фонда «Сорос-Кыргызстан». Практически все это время предпринимались попытки закрыть эту передачу. Секретариат Национального совета (позднее сектор в Отделе социальной политики Администрации Президента КР) ни разу не отреагировал на факты закрытия данной программы. В частности, с октября 2007г. данная программа вновь была закрыта руководством НТРК, но никаких реакций со стороны институционального механизма по продвижению гендерного равенства не последовало. Другой пример, производимая при поддержке БДИПЧ ОБСЕ гендерная телепрограмма «Кыпчыткыч» выходит в эфир платно, на коммерческой основе, хотя именно такими передачами институциональный механизм отчитывается как о проделанной государством работе в области информации.

123-125. В течение последних пяти лет наблюдается тенденция сокращения информационно-образовательных гендерных программ местных неправительственных и международных организаций для журналистов, несмотря на высокую частоту обновления кадров журналистов и вступления профессиональных журналистов, не знакомых с концепцией и идеей гендерного равенства. Кроме того, гендерное обучение журналистов в рамках программ и проектов неправительственных организаций при поддержке международных фондов обуславливает несистематичность и кратковременность данного процесса. Слабость институционализации государственного академического гендерного образования при отсутствии политической воли на высшем уровне для продвижения политики гендерного равенства оборачивается непониманием, неприятием и даже сопротивлениями гендерной проблематике в профессиональной журналистской среде.

Статья 6

Эксплуатация женщин

Кыргызстаном ратифицированы в 2003г. ключевые нормативные акты, обеспечивающие юридические гарантии гражданам, в том числе женщинам и детям, возможность не стать объектами эксплуатации. Среди этих документов:

• Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности
• Конвенция по предотвращению торговли людьми
• Протокол  против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху.

Также УК КР предусматривает санкции в отношении лиц осуществляющих эксплуатацию и торговлю людьми. В соответствие с развитием законодательства в этой области произошли существенные позитивные изменения. В частности, была отменена  уголовная ответственность  жертв за факты торговли и эксплуатации.

Тем не менее, социально-экономические и культурные факторы обуславливают наличие практик эксплуатации женщин Кыргызстана. Признавая проблему сексуальной эксплуатации, рабского труда женщин и детей, правительство, тем не менее, не предпринимает действенных мер по предотвращению и пресечению этих  явлений. В частности, в Кыргызстане до сих пор нет конкретизированной гендерно разделенной официальной статистики по торговле людьми.  Тем не менее, о многочисленных фактах трудовой и сексуальной эксплуатации наших сограждан, выехавших в качестве трудовых мигрантов или вывезенных трафикерами, очень часто можно узнать из СМИ или ведомственных отчетов.

Характерно, что в Третьем периодическом докладе, в ст. 6 «Эксплуатация женщин» отчет Правительства ограничен в основном рамками реализации Закона КР «О социально-правовой защите от насилия в семье». Поскольку наш отчет – альтернативный периодическому докладу, мы вынуждены фокусироваться комментариями к представленному в данном разделе описаний действий государства.

126–128. Закон КР «О социально-правовой защите от насилия в семье» (2003г.) регулирует отношения в области социально-правовой защиты лиц, пострадавших от насилия, и предусматривает возможности привлечения виновников насилия к уголовной и административной ответственности.

В законе определены 1) субъекты, в отношении которых осуществляется семейное насилие, и их права; 2) субъекты по пресечению и предупреждению семейного насилия, оказанию социальной поддержки пострадавшим от семейного насилия,  и их обязанности; 3) организация социально-правовой защиты от семейного насилия. Указанный закон не содержит перечень насильственных действий, которые относятся к преступлениям, отсылая к Уголовному кодексу КР.

В административном законодательстве КР присутствует отдельная статья о семейном насилии, которая предусматривает возможности привлечения к административной ответственности за физические, психические и сексуальные посягательства в тех случаях, когда это не влечет за собой уголовной ответственности.

В целом, правоприменительную практику по предупреждению и пресечению насилия в отношении женщин и девочек в целом можно назвать негативной и традиционной: есть соответствующие нормы права, но на практике эти нормы редко применяются.

Активисты, борющиеся с домашним насилием, предлагают доработать законодательство в этой области, с тем, чтобы была внесена ответственность за изнасилование в браке (ст. 129 УК КР), а также, чтобы наряду с привлечением к административной или уголовной ответственности виновников насилия использовать механизмы взыскания материального и морального ущерба причиненного семейным насилием. Также предполагается предусмотреть изменения в гражданском законодательстве относительно упрощенного порядка рассмотрения дел о расторжении брака, разделе имущества, об определении места жительства детей, в случае если причиной расторжения брака является семейное насилие.

129-131. Отмечая позитивные сдвиги в сборе и публикации официальных статистических данных о преступлениях в отношении женщин и детей, семейному насилию необходимо отметить, что публикуемые сведения не отражают реального положения дел. В частности, разработанная и утвержденная при поддержке международных организаций в системе МВД структура гендерно-разделенной статистики преступлений до сих пор не внедрена в практику работы правоохранителей.

В государственном отчете приведена информация о выдаче 211 временных охранных ордеров по фактам семейного насилия. Однако по данным «Ассоциации кризисных центров» и результатам анкетирования среди сотрудников РОВД Свердловского района столицы в 2007г. было выявлено, что только 2% опрошенных хорошо осведомлены о Законе и только 3 сотрудника РОВД имели практику выдачи охранных ордеров. Более того, несмотря на наличие юридических оснований,[6] предусматривающих возможность получения жертвами семейного насилия временных охранных ордеров и судебных охранных ордеров, на практике очень сложно получить такие ордера.

В случаях, когда женщине удается добиться вмешательства правоохранительных органов для пресечения случаев семейного насилия, то насильник (муж\сожитель и пр.) может избежать привлечения к уголовной ответственности. Вместо возбуждения уголовного дела, проведения расследования и передачи его в суд, правоохранительные органы ограничиваются административным наказанием: штрафом или административным арестом на срок от 3-х до 15 суток. Таким образом, во многих случаях семейного насилия насильник не отвечает в строгом соответствии с законодательством, а «отделывается» маленьким штрафом. А в условиях высокого уровня коррупции в правоохранительных органах шансы «закрытия» уголовных дел за определенное вознаграждение весьма высоки.

Специалисты в области права в республике констатируют, что не исполнение Закона «О социально-правовой защите от насилия в семье» и Приказа министра внутренних дел КР №388 от 7 октября 2004г. «Об утверждении Инструкции о внедрении в практическую деятельность ОВД КР временного охранного ордера и введении статистической отчетности по нему» имеет глубокие корни. Дело в том, что в данных нормативах заложено изначально противоречие принципов, различающих нормы Уголовного и Гражданского права: презумпции невиновности и виновности. Именно в соответствии с работающим в Законе о домашнем насилии принципом презумпции невиновности сама жертва насилия должна доказывать факт насилия. Более того, закон относит данные действия к делам частного обвинения, а женщинам в условиях репрессивной патриархатной культуры зачастую очень сложно противостоять давлению сообщества. Очевидно, что назрела необходимость экспертизы закона и внесения кардинальных изменений. Учитывая негативные эффекты воздействия распространения практик насилия в отношении женщин на само общество, активисты кризисных центров продвигают инициативу перевода данного закона в дела  публичного обвинения. Для этого необходимо внести следующее изменение в ч.1 ст. 150 УПК КР «Поводы и основания к возбуждению уголовного дела»: возможность подачи «заявления кризисных центров и иных социальных служб помощи по предупреждению и борьбе с насилием с согласия жертвы насилия».

Официальная статистика показывает, что за период с 2004 по 2006гг[7]. число обращений в кризисные центры, суды аксакалов и другие специализированные службы по проблемам домашнего насилия выросло более чем на 50%. Однако мониторинг Ассоциации кризисных центров доказывает, что большинство пострадавших женщин не обращаются в правоохранительные или другие государственные органы и местные специализированные  службы для восстановления своих нарушенных прав, опасаясь огласки, мести со стороны мужчин, не веря в справедливость милиции[8].  Несмотря на позитивность включения индикатора в процесс сбора официальной статистики, важно отметить, что по одному этому показателю нельзя качественно оценивать ситуацию.  По прежнему отсутствует официальная статистика по количеству похищений невест. Также на сегодняшний день нет статистических данных о таком преступлении как вступление в фактические брачные отношения с лицом, не достигшим 18 лет. При этом по наблюдениям представителей женских организаций, особенно в регионах страны, практика ранних браков ширится. Отсутствие фактов обращения и фактов возбуждения уголовных дел по статье «Вступление в фактические брачные отношения с лицом, не достигшим брачного возраста»[9] демонстрирует то, это явление все чаще даже на официальном уровне рассматривается не как нарушение прав и дискриминация, а как культурная традиция и норма

133, 137. В «Национальном Плане действий по достижению гендерного равенства на 2002-2006гг.» предусмотрено создание сети организаций, предоставляющих бесплатную консультативную помощь для женщин, подвергшихся насилию, потенциальных жертв. Также НПД предусматривает оказание государственной поддержки кризисным центрам и расширение их сети в регионах, создание сети государственных кризисных центров. Однако  данное обязательство государством не было выполнено. Жертвы насилия, в том числе сексуального, вынуждены решать вопросы юридической, психологической, медицинской, социальной помощи в женских неправительственных организациях.

По инициативе женских организаций в рамках общественного движения за права женщин в каждой области республики созданы центры, которые оказывают минимальную помощь жертвам насилия. Все центры организованы и получили институциональное развитие  при содействии зарубежных фондов, таких как Хивос (Голландия) и Фонд «Сорос – Кыргызстан».

В государственном докладе также как и в ежегодных Посланиях народу Президента Кыргызской Республики, высоко оценивается роль и вклад НПО в решение проблемы насилия в отношении женщин. При этом признается, что необходима государственная поддержка НПО по оказанию помощи и поддержки жертв насилия, но неподкрепленные реальными практиками такие заявления не более чем декларативная риторика.

Существуют единичные примеры, когда местные органы власти, поддерживая деятельность кризисных центров,  брали на себя ответственность по предоставлению им помещений, оплате коммунальных услуг. К таким примерам относится поддержка из местного бюджета кризисного центра «Сезим» в г.Бишкек. Однако эта помощь носит бессистемный характер и зависит от личной позиции руководителей в структурах власти.

В Третьем периодическом докладе отсутствие государственного финансирования кризисных центров обосновывается трудным экономическим положением страны и наличием негативного отношение к женщинам, обращающимся за помощью в органы правопорядка и кризисные центры. Такое обоснование представляется наглядным свидетельством отсутствия государственной стратегии действий в этой области. Ведь если верить данным Министерству финансов КР, страна уверенно наращивает свой экономический потенциал, и профицит бюджета страны в 2007г. был достаточным для того, чтобы руководство республики дало старт крупнейшим национальным проектам, например, строительства энергетического каскада «Камбарата-2» собственными силами. Между тем, предварительная смета данного проекта составила более 5 млрд. сом. Таким образом, поддержка деятельности кризисных центров не входит в зону внимания власти не по объективным и непреодолимым экономическим причинам, а в силу засилья традиционных субъективных представлений у лиц, принимающих решение.

Активисты кризисных центров продвигали идею через принятие Закона «О социальном заказе», который через определение перечня социальных услуг (включая услуги кризисных центров), необходимых и приоритетных для общества и государства, а также критерии и процедуры конкурсной поддержки, мог бы институционализировать  службы предотвращения насилия и помощи жертвам. Однако, принятый в начале 2008г. Закон о социальном заказе оказался рамочным и не определяет перечня услуг, а в процедурной части теперь придется руководствоваться другими нормативами[10]. Таким, образом, надежды работников кризисных центров не реализовались в полной мере, а возможности дальнейшей институционализации служб по борьбе с насилием определит ближайшая правоприменительная практика.

134. Приведенные в докладе статистические данные о количестве поставленных на профилактический учет лиц, допускающих правонарушения в семейной сфере не позволяют судить о динамике профилактической работы, поскольку даны только за 2003г. Тем более по отдельно взятому данному индикатору невозможно говорить об эффектах работы правоохранительных органов в области борьбы с семейным насилием.

138, 144, 145. Информационная работа среди разных целевых групп проводится по инициативе и непосредственном участии НПО на средства международных организаций. Государственные структуры активно сотрудничают в этом направлении. Хорошим примером  может служить опыт проведения  кампании  в рамках «16 дней против насилия». Последние 2 года национальная кампания под лозунгом «Жизнь без насилия – право каждого!» проводится на основе объединения государственных организаций, НПО и международных агентств. Эта неформальная сеть, включающая около 15 организаций, имеет Координационный совет, который решает задачи выработки общей концепции, соотнесения планов, различных организаций, работающих по предотвращению насилия, объединения ресурсов и организации совместных мероприятий. Однако сотрудничеству государства и гражданского общества в борьбе против насилия не хватает системности и ориентированности на достижение результатов.

Среди наиболее насущных государственных проблем в области предотвращения насилия можно выделить следующие:

• институционализация обучения вопросам предотвращения насилия  в системе образования;
• отсутствие стандартов обучения специализированных групп — работников судебной и правоохранительной систем, медицинских работников и государственных служащих;
• разработка масштабных национальных информационных кампаний и их освещение в СМИ в целях  формирования культуры неприятия насилия.  Соответственно, информационная работа, действующая не только в «защитительной» парадигме, но и продвигающая альтернативные образы, традиции и правила повседневной жизни требуют серьезной концептуализации и развернутой знако–символьной работы. Немаловажным компонентом в этом является позиция госструктур, их политическая, институциональная и финансовая поддержка. В организации информационных кампаний важно применять адекватный язык и способы влияния на городских и сельских жителей. Важным представляется и отслеживание эффективности воздействия информационных кампаний.

146. До сих пор в стране не проводилось достоверных исследований эффектов информационных кампаний. Кризисные центры и другие неправительственные организации не могут достоверно знать на какие группы граждан оказано наиболее заметное воздействие, какие целевые аудитории не попадают в сферу действия информационных кампаний и других важнейших элементов для корректировки дальнейших информационных стратегий и кампаний.

147 — 148. Координированные группы в сообществах, реагирующие на нарушение прав женщин  в сельских сообществах, были созданы силами Ассоциации кризисных центров. Государство не поддержало на деле этой важной инициативы. Не имея поддержки со стороны государственных и местных органов самоуправления, из 14 созданных в настоящее время координированных групп, продолжает функционировать только половина. Такие результаты после окончания деятельности проектов и программ – не редкость. Проблемой партнерства, ограниченного инициативами сектора гражданских инициатив при поддержке международных организаций является отсутствие механизмов закрепления эффектов воздействия и институционализации действий в сообществах. Во многом это происходит, поскольку не осуществляется практика анализа работы проектов, механизмов их влияния, и последующее включение опыта и инструментов работы в повседневную деятельность местной и центральной власти.

152. Периодический доклад приводит статистику преступлений, совершенных в отношении женщин, различая преступления против собственности, хулиганство, умышленное причинение легкого вреда здоровью и изнасилования.  Среди перечисленных видов насилия, совершенных против женщин, нет даже упоминания о таких распространенных видах насилия как кража невест, сексуальные домогательства и др.

153–154. Описания доклада в данных пунктах не могут рассматриваться  в качестве релевантных деятельности государства, поскольку приведенные данные касаются исключительно программной деятельности фонда «Сорос – Кыргызстан». Вопросы насилия в отношении женщин не являются приоритетом для государства, которое не имеет структур для оказания помощи женщинам-жертвам насилия или живущим под угрозой насилия, и ни разу не выступило в качестве заказчика подобных услуг, обеспечивая, таким образом, помощь существующим кризисным центрам.

Психологическую, юридическую и иную помощь пострадавшим оказывают 12 НПО «Ассоциации кризисных центров». Только один из кризисных центров в г.Бишкеке имеет возможность предоставлять временное убежище для пострадавших женщин (12 мест) как от насилия, так и жертвам торговли людьми. КЦ принимает только пострадавших женщин и не может оказать такую помощь женщинам с детьми, в том числе и малолетними.

Для города, имеющего более 1 млн. населения, и который является центром притяжения для внутренних мигрантов, транзита трудовой миграции, небольшое убежище не может решить даже доли имеющихся проблем.

КЦ оказывают юридическую помощь жертвам только путем предоставления консультаций, и не имеют возможности предоставлять более широкий спектр квалифицированной юридической помощи и защиты.

155–156. Не существует данных, которые отражают ситуацию похищения несовершеннолетних и малолетних девочек для вступления с ними в фактические брачные отношения.  Этот вопрос требует отдельного внимания государства. Сельские девочки,  девочки из семей мигрантов и другие наиболее уязвимые группы имеют высокую долю риска  с малых лет быть  принужденными вступить в брак.  Например, известно, что в сообществах кайрылманов, переехавших из горных районов Таджикистана  ранние принудительные браки с несовершеннолетними девочками являются довольно распространенной практикой. Девочки, которые зачастую воспитываются социально изолировано от общества, не имея доступа к образованию, в ситуации принуждения сообщества не могут противостоять этому и бороться за свои права.  Практически все факты принудительных браков, похищений таких социально уязвимых женщин и девочек остаются скрытыми для общества.

158. В законодательстве КР нет конкретного понятия «сексуальное домогательство». Уголовный кодекс Кыргызской Республики предусматривает ответственность за такие виды преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы как «изнасилование», «насильственные действия сексуального характера», «понуждение к действиям сексуального характера», «развратные действия», «половое сношение и иные действия сексуального характера с лицом, не достигшим шестнадцатилетнего возраста».

В случаях сексуальных домогательств возможно применение нормы ст. 131 УК КР «Понуждение к действиям сексуального характера», но только в случаях сексуальных домогательств, сопряженных с насильственными действиями. В то же время недостаточно оснований для санкций в случаях, когда сексуальные домогательства имели место в иной форме – неприличные жесты и предложения, прикасания, намеки, пошлые шутки и т.д.  Дальнейшее развитие законодательных норм требует внесения изменений в трудовое законодательство КР, в частности включение в трудовые контракты пункта о недопустимости сексуальных домогательств на рабочем месте и ответственности за такие деяния.

159–160. Приведенные данные в государственном докладе об увеличении количества возбужденных уголовных дел по ст. 155 УК КР с 2002 по 2005гг. не подкреплены информацией о привлечении обвиняемых к уголовной ответственности и вынесении приговора. Кроме того, даже двукратный рост числа возбужденных дел (с 15 до 27) мало соотносится с картиной явного увеличения случаев похищения невест. Отдельные оценки свидетельствуют об утроении за последние 10 лет числа преступлений, связанных с принуждением девушек к вступлению в брак.[11] А доля браков, заключение которых сопровождается похищением невест, варьирует от 30% до 80% всех браков в некоторых сельских регионах. При этом все эксперты отмечают массовый характер этой практики.[12]

161. Статистическая информация о распространенности торговли людьми в Кыргызстане имеет приблизительный характер, единого информационного центра нет. Системный мониторинг и оценка результатов не проводится. Не утверждены и статистические категории, по которым должны отчитываться государственные органы.[13] Международная координация действий силовых служб и ведомств по миграции стран трафика людей только налаживается, но общей статистики пока нет.

Для оценки ситуации используются экспертные оценки, данные НПО. В силу разрозненности информации трудно судить о том, как соотносятся данные МВД, СНБ, Госкомитета по миграции и занятости, Службы пограничного контроля между собой и с данными НПО, дополняют они друг друга или частично пересекаются (см. табл. №1)

Показатели \ источник	2003	2004	2005	2006	2007 (1 квартал)
Задержания на контрольно-пропускных пунктах людей с поддельными паспортами [14]   Данные службы Пограничного контроля	27 чел.	34 чел	27 чел	40 чел	Данные отсутствуют
Выявление жертв торговли людьми и незаконного вывоза
Горячие линии Госкомитета по миграции КР по миграции и занятости в КР				99 чел с мая 2006 по первый квартал 2007 г (возраст 16–34 лет)
СНБ Ошской области				60 чел [15]  – 2006 г.
Данные НПО («Голден Гоал», «Ассоциация женщины-лидеры Жалалабада» и кризисный центр «Каниет», «Аялзат»)				242 чел [16]
Возвращено  из рабства [17] МОМ		2004-2006 г.г. – 309 человек (трудовые мигранты, пострадавшие от сексуальной эксплуатации, несовершеннолетние, дети)
Оказание помощи жертвам торговли людьми  [18] Госкомитет по миграции КР по миграции и занятости	129 чел	141 чел	120 чел [19]	44 чел	9 чел.
Поступило уголовных дел по статье 124 УК КР «торговля людьми» [20] Судебный департамент при Министерстве юстиции КР				31	13
Из них:
вынесено обвинительных приговоров				7 (из них 5 женщин	4 (в отношении 5 чел, из которых 3 —  женщины)
возвращено прокурору				21	5
не окончено рассмотрение				2	4

Для принятия адекватных мер по профилактике и борьбе с торговлей людьми необходимо разработать методики оценки масштабов распространенности этого явления, методы сбора информации и изучения моделей организации трафика. Необходимо проводить и отслеживать в динамике проблемы торговли людьми в национальном масштабе.

Кроме того, необходимо координировать действия силовых структур, пограничной и, миграционной служб и общественных организаций по профилактике, выявлению и преодолению последствий торговли людьми. Осуществлять обмен информацией о вскрытых фактах торговли людьми, обобщать, анализировать их и передавать в рабочую группу Национального совета.

162. Отмечаемая в государственном отчете как данность  совместная работа МВД, НПО и КЦ носит разовый характер. Информация же о «выделении мэрией столицы здания для создания реабилитационного центра для пострадавших от торговли людьми» пока еще не стала практическим шагом. Широкий опрос в кругах специалистов, занятых проблематикой в секторе гражданских инициатив и в государственной службе,  показал, что даже эти экспертные группы не имеют никакой информации о таком реабилитационном центре.

163. Значительная часть гражданок КР, находящихся под арестом в миграционных лагерях города Дубай и Шарджи ОАЭ, является жертвами работорговли. Принятие соответствующих мер к преступникам не представляется возможным, из-за отсутствия законных оснований (заявлений самих потерпевших) для уголовного преследования. По последним данным, на территории республики, в настоящее время, действуют около десятка аналогичных преступных группировок, специализирующихся на торговле людьми.

165–166. Статистика преступлений, совершенных женщинами, не дает возможности определить долю преступлений, совершенных женщинами на почве систематического домашнего насилия. Изучение данного вопроса и развернутый анализ могли бы дать более ясный ответ на вопрос о социальных эффектах распространения насилия в семейной сфере.

168–169. Ссылки отчета на разработанную Концепцию реформирования пенитенциарной системы Кыргызской Республики на период до 2010г. не позволяют судить о результатах ее реализации.  Изменились ли условия интеграции женщин в общество после окончания срока заключения, если они прошли специальное обуцчение в рамках программы реализации Концепции?  Созданы ли и работают ли реабилитационные центры? Необходима ли пост реабилитационная работа или специфическая коррекционная работа еще во время пребывания в месте заключения. Особенно это касается осужденных женщин, которые в течение длительного времени терпели домашнее насилие.

170–172. В целях повышения эффективности действия статьи №124 УК КР, ЖК КР было ужесточено наказание торговцев лишением свободы на срок от пяти до десяти лет. Несмотря на внесенные изменения у представителей правоохранительных органов, как и раньше, отсутствуют законные основания – заявления самих потерпевших для уголовного преследования. Многие жертвы торговли людьми, и, прежде всего женщины, боятся сообщать в органы правопорядка о своих проблемах, опасаясь преследований со стороны правоохранительных органов за использование фальшивых документов или передвижение за рубеж без документов; возмездия со стороны преступников, осуждения общественности, огласки. Законодательная защита свидетелей, дающих показания против торговцев людьми, отсутствует. По данным исследования, проведенного МОМ, 73% женщин – жертв торговли, возвращаясь, домой, вновь испытали произвол уже со стороны сотрудников правоохранительных органов.[21] Поэтому далеко не все заявляют о случившемся в милицию, в лучшем случае обращаются в НПО или кризисные центры, если таковые есть.

С другой стороны, общество осуждает таких женщин, многие семьи их не принимают, от них отворачиваются родные, знакомые. Бывшие жертвы секс-трафика становятся изгоями, и часть из них начинает зарабатывать, вербуя своих соплеменниц на работу за границу, и порождать «вторую волну» торговли женщинами.[22]

Таким образом, предпринятые меры не смогли кардинально изменить ситуацию в сфере соблюдения прав женщин – жертв торговли людьми и оказать им существенную помощь. Дальнейшее улучшение законодательной базы КР связано с до\разработкой закона о защите свидетелей,[23] нормативов по лицензированию фирм, предоставляющих услуги вывоза на работу за рубеж. Возможно, целесообразно и изменение в целях ужесточения  мер наказания за должностные преступления, связанные с торговлей людьми.

175. Хорошо прописанные нормативы в области борьбы с насилием, к сожалению, не могут автоматически обеспечивать адекватную правоприменительную практику. Например, результаты опроса сотрудников Свердловского РОВД в 2007г.[24]. продемонстрировали, что более 88% сотрудников респондентов не знакомы и не слышали об изданном в в 2004г.  Приказе МВД и инструкции по внедрению  Закона «О социально-правовой защите от насилия в семье и Временных охранных ордерах». Понятно, что в силу хотя бы неосведомленности, эти сотрудники  не могут использовать положения инструкции в своей повседневной деятельности.

173, 176. Изучением, профилактикой и преодолением последствий торговли людьми в стране  занимаются главным образом международные организации (Международная организация по миграции, Winrock International, ОБСЕ и др.), которые финансируют деятельность общественных организации и кризисных центров, а также отдельные программы государственных органов правопорядка. Государство практически не финансирует эту работу. За период с 2002 по 2006гг. в Национальном совете по борьбе с незаконным вывозом и торговлей людьми при Президенте КР, руководитель и члены совета менялись трижды.

Рабочий орган НС, состоявший из 2 человек, финансировался до 2003г. МОМ, затем на основе Постановления Правительства КР от 23 апреля 2004г. был создан сектор по борьбе с незаконным вывозом и торговлей людьми в составе отдела международного сотрудничества Аппарата Правительства КР, который был ликвидирован в 2005г. вследствие изменений в структуре Правительства КР. Рабочим органом НС стал сектор в структуре Госкомитета по делам миграции и занятости.[25] Все это не способствует  преемственности действий и повышению эффективности работы данной структуры.[26]       

Отсутствие в третьем периодическом отчете КР «информации и данных о торговле девочками и женщинами, об эксплуатации проституции и о принятых мерах»[27] является результатом не выполнения ряда запланированных мероприятий. Таких как введение систематического мониторинга случаев обращения жертв сексуальной эксплуатации, данных по торговле женщинами, разработка и внедрение механизмов взаимного, своевременного информирования с целью координации действий государственных структур и НПО.

Программа мер по борьбе с незаконным вывозом и торговлей людьми в КР на 2002-2005гг. завершена, во многом, благодаря усилиям рабочего органа в сотрудничестве с международными организациями и неправительственным сектором, но результаты мониторинга ее результатов не были обсуждены и не стали достоянием гласности. В настоящее время ведется разработка Программы мер по противодействию торговле людьми до 2010гг.при финансовой и методологической поддержке ОБСЕ и активном участии неправительственного сектора.

НС для обеспечения систематической и последовательной деятельности целесообразно включить в  свой состав постоянных экспертов, которые не будут меняться при смене правительства, и вместе с ними обсудить и принять программу деятельности на 2007–2010гг. с учетом достижений и упущений предыдущего этапа работы.

177. В 2004г. сотрудникам отдела по делам иностранцев ГУУР МВД КР в функциональные обязанности были вменены дополнительные обязанности по раскрытию и пресечению преступлений в сфере торговли людьми. При этом и увеличение объема задач не изменило численности сотрудников структуры.  Понятно, что такие условия работы не позволили сотрудникам отдела эффективно выполнять дополнительные функциональные обязанности. По видимому, повышению эффективности противодействия торговле людьми может способствовать создание в системе МВД КР специализированного подразделения по борьбе с торговлей людьми.

179. Соглашение по противодействию торговле людьми составлено только с двумя странами (Россия и Казахстан), но с такими государствами как Китай, Турция, Арабские Эмираты и т.д., куда больше всего мигрируют женщины, никаких соглашений не подписано. Однако даже действующие соглашения, эффективны только на высоком уровне и регулируют в основном права легальных мигрантов, в то время как проблема торговли людьми касается в основном нелегальных мигрантов.

Необходимо наладить каналы межгосударственных обменов информацией с Россией и Казахстаном о выявленных случаях нелегальной миграции, трафика  трудовых мигрантов и женщин для секс-услуг.

181. Всего за 2006г. и 1 квартал 2007г. было возбуждено  44 уголовных дела по статье 124 УК КР «торговля людьми». Из них, вынесено 11 обвинительных приговоров, 26 возвращено прокурору, не окончено рассмотрение 6 дел. Среди осужденных — 8 женщин.

Необходимо осуществлять мониторинг деятельности судебных органов по рассмотрению дел по торговле людьми, отслеживать случаи нарушения прав жертв торговли со стороны правоохранительных органов.

182–183. Многие уголовные дела, возбужденные  по ст. 124 УК КР, не доходят до суда, также имеют место случаи переквалификации дел по данной статье в менее тяжкие, в частности, «мошенничество».[28] В рассматриваемых уголовных делах чаще всего фигурирует один человек и практически не слышно о раскрытии сетей преступников, принимающих участие в этом бизнесе.

В процесс торговли людьми вовлечены не только простые граждане КР, но и работники государственных структур, призванные бороться с этим явлением. На юге страны выявлены случаи, когда представители правоохранительных органов за «немалое» денежное вознаграждение «закрывают глаза» на преступления, а иногда и способствуют торговцам людьми, не привлекая их к ответственности.[29]

184. Повышение квалификации работников правоохранительных и пограничных служб проводится нерегулярно, лишь при поддержке международных организаций. Разработанных планов и механизмов этом направлении нет.

Проведенные семинары показали, что гендерные стереотипы и предубеждения играют значительную роль в деятельности государственных служащих. Например,  в ходе семинара для сотрудников Аппарата Верховного суда, Судебного департамента и судей КР (Учебный центр судей, Женская программа Фонда «Сорос–Кыргызстан»,  2006г.) судьи в процессе дискуссий, ссылаясь на культурные нормы, обычаи и традиции, «забывали» об имеющихся законодательных нормах и придерживались позиции обвинения жертв насилия. Такой подход вызывает беспокойство и свидетельствует, что судьи при вынесении решения могут опираться на существующие традиционные нормы.[30]

185. НС, Нац. Агентству по миграции необходимо  добиваться отмены разрешения на продление срока действия паспортов образца 1994г., которые по-прежнему используются для подделки при нелегальном провозе иностранных граждан.

187. В последние годы значительно усилилась информационная работа среди населения по проблемам миграции и о деятельности торговцев людьми. В разных регионах страны проводятся семинары, обучающие тренинги, разрабатываются пособия[31]. В основном информирование происходит в рамках реализации отдельных проектов, но не в результате системной деятельности правительственных органов. Мало используются масштабные возможности превентивной работы СМИ, систем образования и здравоохранения по отношению к уже определенным \понятным целевым группам с учетом возрастных, половых и территориальных особенностей.

При раскрытии преступлений, связанных с торговлей людьми, особенно с продажей женщин в секс-рабство, информация в СМИ должна фокусироваться не столько на жертвах, сколько на преступниках, раскрывая методы их работы.

Эффективным средством распространения информации является социальная реклама по телевидению, но стоимость за социальную рекламу не отличается от стоимости за показ коммерческой рекламы, что и становится ключевым препятствием к эффективным информационным кампаниям.

Ситуация с работорговлей существенно могла бы измениться в позитивную сторону, если бы Госагентство по миграции и занятости инициировало разработку программ по организации легальной, контролируемой трудовой миграции населения, в частности женщин. В рамках таких программ важны все компоненты: информационно-разъяснительные кампании, специальные образовательные правовые, языковые и профессиональные курсы и т.д.

188.  Добровольным неформальным объединениям неправительственных организаций, работающих по борьбе с торговлей людьми и проституцией, предстоит  пройти важные этапы установления реального партнерства и сотрудничества с государственными структурами по координации деятельности и интеграции мер по превенции и борьбе с торговлей людьми.  Однако без поддержки государства никакие сети НПО не смогут решать свои задачи, поскольку борьба с эксплуатацией, торговлей людьми противостоит мировым высокоорганизованным и обладающим огромными ресурсами структурам.

Статья 7

Политическая и общественная жизнь

Статья 7 Конвенции обязывает государства принимать все необходимые меры для ликвидации дискриминации женщин в политической и общественной жизни страны, в т.ч. в отношении выборов, государственных постов, а также выработке и осуществлении государственной политики и утверждает, что женщины должны иметь равное с мужчинами право занимать выборные государственные должности.

В Генеральной Рекомендации в отношении этой Статьи Комитет особо подчеркнул, что «участие женщин в выработке политики необходимо для способствования внедрению гендерных подходов и гендерной перспективы в государственную политику». С этой целью, Комитет указал, что государства обязаны «обязательно консультироваться и инкорпорировать мнения групп, представляющих взгляды и интересы женщин».

По данным двум аспектам возникает необходимость прокомментировать и дополнить положения, представленные в ТПД .

189- 190. За отчетный период неоднократно происходили существенные изменения в политическом представительстве женщин. Не анализируя особенностей стратегий государственной гендерной политики, можно сосредоточиться только на результатах  политического представительства.  Так, в частности, тенденция на вымывание женщин из высшего управления страной в исполнительной ветви власти  драматически усилилась и начиная с 2005 года Кыргызстан вступил в период беспрецедентной истории с нулевым женским представительством в парламенте.  Катастрофический обвал женского участия в высшем выборном органе власти прогнозировался большинством экспертов гражданского общества и был следствием систематической многолетней риторической стратегии государственной гендерной политики и формирования нелояльной к женскому лидерству  выборной нормативной системой и ее правоприменительной практикой. В этот период низкий уровень отмечается и по включенности женщин в высшую исполнительную власть (3 женщины в составе правительства КР).

Откаты в гендерной политике государства, расширение регрессивных тенденций и множественные угрозы сохранению прав женщин способствовали объединению целого ряда институтов гражданского общества вокруг задачи лоббирования широкого женского политического представительства. Под давлением гражданского общества и с намерениями достижения собственных интересов, высшее политическое руководство страны пошло на утверждение пропорциональной системы выборов и включение целого пакета специальных мер поддержки  для равного представительства в новую редакцию Конституции КР и новый КоВ.

В результате референдума 2007 года электоральное законодательство закрепило специальные меры поддержки – гендерные, молодежные и этнические квоты. Последовавшие в конце 2007 года парламентские выборы вновь “вернули” женщин в высший выборный орган. Сегодня среди 90 законодателей страны 24 – женщины, представительницы трех политических партий. Увеличилось и политическое представительство в исполнительной ветви власти: сегодня уже 4 женщины занимают министерские кресла в правительстве.

199. Указ Президента Кыргызской Республики «О дальнейшем совершенствовании кадровой политики по привлечению женщин-лидеров к государственному управлению Кыргызской Республики» предусматривает механизм продвижения женщин на уровни принятия решений. Однако при этом он является дискриминационным, т.к. предписывает «ввести в практику обязательное привлечение на должности заместителей руководителей областных и районных государственных администраций, в органы местного самоуправления по социальным, культурно-воспитательным и другим вопросам наиболее достойных женщин с целью соблюдения гендерного баланса и дальнейшего усиления роли женщин в общественно-политической и социально-экономической жизни регионов».

В данном положении указа дискриминационным являются одновременно отведение женщинам должности заместителя, определение их ответственности только в социальной сфере, а также определение «достойная». Следовательно, указание данного Указа в качестве позитивной меры поддержки женского лидерства не является оправданным.

203-205. Высокий уровень представленности женщин в судебной системе, отмеченный в ТПД, не гарантирует того, что они, также как и мужчины не подвержены воздействию гендерных стереотипов. Государство не предпринимает меры для обеспечения судей знаниями и навыками, необходимыми для соблюдения принципов гендерного равенства при отправлении ими своих обязанностей. Вопросы повышения квалификации судей отнесены к функциональным обязанностям учебного центра при Судебном департаменте, однако программа обучения и переквалификации не включает курсов или тем для обеспечения судей специфичными гендерными знаниями и навыками, необходимыми для защиты прав женщин и соблюдения принципов гендерного равенства в судебной ситеме.

Система обучения и повышения квалификации по гендерным вопросам для гос. служащих была создана на базе Академии Управления при Президенте КР и в ряде ВУЗов, однако эти курсы не входят в обязательный образовательный стандарт и являются курсами по выбору. Пример Академии Управления, когда вследствие уменьшения нагрузки преподавателя курс перестал предлагаться слушателям для выбора, является ярким образцом неустойчивости такого не институционализированного обучения, основанного на субъективной мотивации и компетентности отдельных преподавателей-энтузиастов.

209. В этом пункте 3-го периодического отчета дается распределение численности работников, занятых в органах государственной власти и управления по общей численности. Приведенные ниже данные свидетельствуют о том, что в последние годы появилась тенденция увеличения числа женщин в государственном управлении в целом и по большинству видов деятельности.

	2003		2005
	Женщины	Мужчины	Женщины	Мужчины
Всего занято в государственном управлении	37,8	62,8	43,7	56,3
Государственное управление общего характера	36,3	63,7	43,4	56,6
из них:
законодательная деятельность	6,7	93,3	—	100,0
исполнительная деятельность	36,4	63,6	43,5	56,5
в том числе:
деятельность республиканских, областных, (рай. город), сельских органов управления	37,1	62,9	40,0	60,0
деятельность, связанная с налогообложением	36,1	63,9	37,4	62,6
деятельность таможни	16,2	83,8	18,0	82,0
социально-экономическое управление	37,9	62,1	49,6	50,4
международная деятельность	47,0	53,0	45,1	54,9
органы юстиции и правосудия	42,8	57,2	41,3	58,7
социальное страхование и обеспечение	50,3	49,7	53,1	46,9

Однако при этом показательно, что единственным видом деятельности, где число женщин больше, чем мужчин является социальное страхование и обеспечение. Наименьшее число женщин оказалось в таможне, и динамика роста численности женщин в этой отрасти явно недостаточна. Такая же низкая динамика роста наблюдается в деятельности, связанной с налогообложением, а число женщин в органах юстиции и правосудия и международной деятельности даже сократилась.

Дополнительно к анализу уровня отраслевой сегрегации женщин в государственном управлении, необходимо рассмотреть показатели представленности женщин на высших уровнях принятия решений в органах государственной власти.

	Всего на 2005г.		Высшие должности
Всего занято в органах гос.власти и управления	41,9	58,1	14.4	85.6
Жогорку Кенеш КР (Парламент)	41,7	58,3	0	100,0
Администрация Президента и Аппарат Премьер-министра	34,6	65,4	15,2	84,8
Счетная палата	26,0	74,0	0	100,0
Аппарат Верховного суда	54,2	45,8	0	100,0
Генеральная прокуратура	23,6	76,4	15,8	84,2
Министерство экономики и финансов*	53,4	46,6	0	100,0
Министерство здравоохранения	71,0	29,0	0	100,0
Министерство образования*	59,4	40,6	0	100,0
Министерство  юстиции	67,5	32,5	0	100,0
Национальный статистический комитет	74,7	25,3	0	100,0
Национальная аттестационная комиссия	69,2	30,8	0	100,0
Гос. агенство интеллектуальной собственности	70,1	29,9	0	100,0

В конце 2007г. министрами этих министерств назначены женщины

Оказалось, что женщины составляют всего 14,4% на уровне высших должностей в государственном управлении. При этом стоит обратить внимание на тот факт, что эта средняя цифра складывается только из показателей нескольких ведомств — Администрации Президента, Аппарата Премьер-министра и Генеральной прокуратуры. Нет женщин на высшем уровне руководства и в тех отраслях, где они традиционно составляют большинство работающих: в министерствах здравоохранения, образования, юстиции, Национальном статическом комитете, Аттестационной комиссии и Агентстве интеллектуальной собственности.

Вопросы,  не освещенные в Третьем периодическом докладе Кыргызстана

В докладе Правительства вопрос об эффективности координации мер по достижению гендерного равенства со стороны государства затронут вскользь. Для обеспечения реальной всесторонней реализации Конвенции, государство должно создать и обеспечить работу системы, при которой соблюдение принципов гендерного равенства было бы встроено в правительственные механизмы, системы и процедуры принятия решений.

Это важно не только для продвижения ценностей, декларируемых Конвенцией через государственную политику, но и для проведения постоянного мониторинга за последовательностью и непрерывностью усилий государства по сокращению дискриминации. Иными словами, соблюдение принципа равенства женщин и мужчин должно быть закреплено институционально, а не просто оставлено на усмотрение и добрую волю правительства, которое окажется у власти.

В Кыргызстане наблюдается тенденция поэтапной маргинализации и ослабления национального институционального механизма по продвижению гендерных вопросов. Созданная в 1996г. Государственная комиссия по делам семьи и женщин при Правительстве Кыргызской Республики и его коллегиальный орган – Межведомственный Совет, в состав которого входили руководители министерств и ведомств, была упразднена. В 2004г. был создан Национальный совет по вопросам женщин, семьи и гендерному развитию при Президенте КР. В 2006г. полномочия НС расширены через включение дополнительно к женскому и семейному вопросам осуществления политики в отношении детей, что привело к дальнейшей маргинализации гендерных вопросов, их сегрегирования в область «материнства и детства» и биологизации гендерных вопросов.

Функции НС, согласно Положению, включают в себя координацию усилий государственных органов, международных организаций, НПО в определении приоритетов развития гендерной политики. В его функции включены также популяризация идеи гендерного равенства среди госслужащих и общественности, мониторинг и оценка реализации государственных программ, содействие в проведении гендерного анализа бюджетов.

Члены Правительства включенные в НС, формально относятся к своим обязанностям, численность и экспертный потенциал представителей гражданского общества в его составе явно недостаточны. Совет является важным органом для обеспечения координации действий всех ветвей власти, гражданского сектора, однако нуждается в дальнейшем совершенствовании, чтобы стать эффективно действующим национальным механизмом по координации и мониторинга мер по достижению гендерного равенства.

Председателем Нацсовета является Государственный секретарь КР, который является государственным чиновником высшего ранга, однако, все Гос.секретари, возглавлявшие НС, обремененные другими должностными обязанностями, а также гендерными стереотипами, сводили свою деятельность к риторике о необходимости улучшения положения женщин. Повышение потенциала такого уровня чиновников усложнено их неготовностью к обучению и изменению собственных сложившихся предубеждений и стереотипов.

Рабочим органом НС был Секретариат, структурное подразделение Администрации Президента КР. В результате реорганизаций Администрации Президента в 2007г. Секретариат как отдельное подразделение был упразднен, исполнение его функций сейчас возложено на Сектор социального и гендерного развития Отдела экономического и социального развития Администрации Президента.

Замена Секретариата НС, который ранее целенаправленно занимался только гендерными вопросами, Сектором, в компетенцию которого входит регулирование вопросов всего социального блока, приводит к рассмотрению гендерных аспектов политики и проблем как составной части только социальных вопросов. Эта угроза усугубляется также опасением, что произойдет ротация кадров и в Сектор могут прийти не компетентные в гендерных вопросах сотрудники.

При этом необходимо понимать, что, согласно государственному устройству КР, Администрация Президента не входит в систему исполнительной власти, значит национальный механизм не имеет специального органа в системе исполнительной власти. Создан Сектор по вопросам семьи, детей и женщин в Отделе социально-культурного развития аппарата Премьер-министра, однако в реальности вопросами женщин и гендерного развития занимается только 1 сотрудник аппарата.

Следовательно, процесс устойчивого мониторинга положения женщин в КР не достаточно  закреплен институционально.

В третьем периодическом докладе Кыргызской Республики о выполнении Конвенции нет прямого ответа на вопрос о финансировании из государственных ресурсов. Некоторая работа в данном направлении в стране ведется. Так, сделан гендерный анализ республиканского и местного бюджетов в рамках проекта ЮНИФЕМ «Права женщин на землю в Кыргызстане». В Бюджетной резолюции на 2007г., определяющей основные направления и приоритеты бюджета государства[32] указано, что «Правительству Кыргызской Республики в 2007г. необходимо обеспечить проведение мер по реформированию социального сектора путем: …внедрения гендерной политики в бюджетный процесс»

Однако на деле государственные органы не готовы в принципе к реальному совершенствованию бюджетного процесса в целом, не говоря уже о включении в него учета специфических гендерных нужд. Средства выделяемые ежегодно на реализацию Национального плана действий по достижению гендерного равенства на 2002-2006 гг. составляли мизерную сумму, вследствие чего государственные органы не обладают необходимыми ресурсами и полномочиями для реализации мероприятий по достижению гендерного равенства.

Статья 8

Международное представительство и участие

Статья 8 требует, чтобы женщинам были даны равные возможности представлять правительство на международном уровне, а также принимать участие в работе международных организаций.

217-221. Законодательство Кыргызской Республики предоставляет женщинам право занимать все формы международных государственных постов (включая, дипломатические и иные посты, а также судебные посты в международных трибуналах,) и принимать равное участие в работе международных организаций.

Как уже отмечалось выше, число женщин, занятых в сфере международной деятельности имеет тенденцию снижения. Если в 2005г они составляли 47% из числа всех госслужащих в этой сфере, то в 2005г. – 45,1% [33] В стране не проводится мониторинг состава официальных делегаций от Кыргызстана на переговорах разного уровня с точки зрения пола делегатов.   

Статья 10

Образование

Статья 10 Конвенции требует от государства принимать «все соответствующие меры» для ликвидации дискриминации женщин в области образования, определяя при этом ряд конкретных мер.

228. Статистику представленности женщин в сфере образования, особенно в школьной и дошкольной ее структурах принято в мире рассматривать как свидетельство профессиональной сегрегации  и наличия скрытых и явных дискриминаций. Достаточно сравнить следующие данные статистики, чтобы понять справедливость приведенных оценок: в государственных общеобразовательных школах, где заработная плата равняется лишь половине средней номинальной зарплате в республике работает 22,7% мужчин, а в высшем профессиональном образовании, где зарплата преподавателя в 2 с лишним раза выше чем у школьного учителя, доля мужчин составляет уже 44,2%.

Табл. 6 Численность преподавателей учебных заведений (на начало учебного года)

	2005-2006 учебный год
	Женщины  (удельный вес в общем числе учителей в %)	Мужчины (удельный вес в общем числе учителей в %)
Государственные общеобразовательные дневные школы	77,3	22,7
Средние профессиональные учебные заведения	66,7	33,3
Высшие профессиональные учебные заведения	55,8	44,2

(источник – сборник «Женщины и мужчины»,2006)

От общего числа директоров профессиональных лицеев женщины составляют лишь 18 %. Социальные издержки профессиональной сегрегации и концентрации женщин в малооплачиваемых бюджетных сферах не очевидны и никто не просчитывал их в рамках достоверных научных исследований. В то же время существует немало свидетельств тому, что представление детей о социальной среде искажает однополый состав учителей и он же ограничивает возможности учеников осваивать различные гендерные модели поведения. Кроме того, под влиянием гендерных стереотипов учителя имеют различное отношение к достижениям в учебе мальчиков и девочек. В результате разных социализационных воздействий в школе и семье, у первых приветствуется хорошая успеваемость по точным и естественным дисциплинам, у вторых – по гуманитарным дисциплинам[34]

231. В ТПД нет ответа на такой важный вопрос как : «Пересматривает ли и изменяет ли государство учебники, программы и методы обучения с тем, чтобы искоренить стереотипные представления о ролях женщин и мужчин?». Именно подобные мероприятия могли бы сформировать гендерно направленное мировоззрение у подрастающего поколения. Однако учебные программы, учебники,  учебные пособия и другие дидактические материалы не проходят гендерную экспертизу.  Лишь в 2006 году было  опубликовано «Положение и Практическое руководство по оценке содержания и структуры учебной книги нового поколения». В нем отражены 5 критериев оценки учебной книги нового поколения, один из которых гендерная чувствительность и изложено намерение Министерства образования создание экспертной комиссии

Одной из важнейших задач образования является содействие формированию гендерного мышления у детей и взрослых, так как возможности семьи в воспитании гендерно чувствительных личностей ограничены. Согласно результатам обследования, проведенного в рамках проекта ЮНЕСКО «Внедрение гендерных подходов в семейное воспитание с помощью информационно-коммуникационных технологий» на вопрос «Достаточно ли у Вас знаний и опыта для ведения гендерно сбалансированного воспитания?» 36,1% респондентов ответили «нет», 22,8% затруднились дать ответ. Фактически по результатам опросов оказалось, что большая часть населения, в общей сложности 58,9% от общего числа не осведомлена в гендерных аспектах воспитания (источник — «Внедрение гендерных подходов в семейное воспитание с помощью информационно-коммуникационных технологий», Инновационный центр «Архи», Б., 2003).

Школьное образование не способствует формированию гендерно сбалансированного мировоззрения. Гендерное воспитание в школах осуществляется во внеурочное время, частично интегрировано в мероприятия нравственного, патриотического, гражданского, поликультурного и трудового воспитания в виде отдельных  гендерных вопросов. В программах общеобразовательных школ нет предмета, нацеленного на воспитание гендерной чувствительности мальчиков и девочек. Сами учителя не владеют навыками внедрения гендерных подходов в воспитание и образование, т.к. они получают необходимые знания в объеме нескольких часов во время прохождения курсов переподготовки и повышения квалификации. Причем этими курсами охвачены далеко не все учителя. Нет учебников для учащихся, учебно-методических пособий для учителей и других дидактических материалов. В обязательном компоненте циклов « Общие гуманитарные и социально-экономические дисциплины» и «Общепрофессиональные (педагогические) дисциплины» учебных планов высших учебных заведений по подготовке учителей отсутствуют дисциплины гендерного профиля. Временными государственными стандартами высшего профессионального образования не определены требования к гендерным знаниям будущих педагогов.

234-238. Описанные в ТПД мероприятия, направленные на внедрение гендерных компонентов в образование, осуществленные при поддержке международных организаций, не могут быть систематическими и устойчивыми, и не могут охватить существенную часть населения.

Статья 11

Занятость

239-245. Существующие законодательные нормы и государственные программы, такие как Трудовой Кодекс, «Концепция реформы заработной платы в КР на 2003-2010 гг.», «Концепция государственной политики занятости» являются гендерно-слепыми, предлагают только общие меры. Хотя некоторые их них были подвергнуты гендерной экспертизе, ее результаты не были учтены при формулировании документов и принятии решения.

242. Отсутствует законодательное обеспечение и контроль за исполнением актов, предусматривающих экономические стимулы и льготы, направленные на повышение заинтересованности работодателя в приеме на работу граждан с семейными обязанностями, в том числе на условиях неполного рабочего времени, гибкого графика или работы на дому.

246. Рост женской безработицы связан с ликвидацией многих традиционно занимаемых женщинами рабочих мест в социальной сфере, а также с отсутствием у работодателей стимулов в предоставлении льгот по уходу за детьми, обеспечению детскими учреждениями. Согласно статистике, сегодня в Кыргызстане только около 10% детей могут посещать детские дошкольные учреждения. Проблема не только в недостаточном количестве детских дошкольных учреждений, но в доступе к качественным и современным с методологической точки зрения услугам. Эти проблемы затрудняют женщинам поиск рабочего места, способствуют сохранению их зависимости и несамостоятельности, приводят к усугублению бедности семей.

Сохраняются тенденции, которые способствуют усилению неравенства на рынке труда между мужчинами и женщинами. Женщины вытесняются на малооплачиваемые и непрестижные рабочие места на низших должностях, а также в сферу неформальной занятости, где практически отсутствуют механизмы правовой и социальной защиты. Вследствие этого в неформальном секторе низкий уровень заработной платы, отсутствие гарантий занятости и социального страхования, плохие условия работы, и т.д.

При этом соответственно увеличилась доля мужчин в финансово-кредитной сфере, страховании, торговле и сфере услуг, поскольку в этих сферах высокая оплата труда.

247-255. Хотя в количественном отношении участие женщин в оплачиваемой деятельности постоянно расширяется, сохраняется гендерное неравенство в отношении статуса занятости и качества рабочих мест мужчин и женщин. Даже в профессиях, где преобладают женщины, мужчины обычно находятся на более квалифицированных, ответственных и лучше оплачиваемых постах. Например, в сфере здравоохранения руководители больниц чаще всего — мужчины, тогда как большинство среднего и младшего обслуживающего персонала – женщины.

Выбор работника на рынке труда зачастую обусловлен гендерными стереотипами и предпочтениями работодателей. Анализ состава работников малых предприятий выявил, что в подавляющем большинстве рабочие места в них заняты мужчинами — 32,6% женщин против 67,4% мужчин[35]. Их выбор стереотипно аргументируется более высокой выносливостью и производительностью труда, меньшей конфликтностью мужчин.

256. Приводимая в Правительственном отчете в качестве одной из причин существующего положения утверждение “женщины, работающие в какой-либо отрасли, недооценивают свой высокий образовательный потенциал, не видят возможностей для профессионального роста» не объясняет реальных причин такого положения. Большинство из них лежат в области скрытой дискриминации женщин, стереотипах предвзятом отношении к интеллектуальным, лидерским и другими способностям и возможностям женщин.

264. Отсутствие зафиксированных случаев дискриминации при приеме на работу и в оплате за труд равной ценности в отношении женщин лишь иллюстрирует ситуацию отсутствия практики выявления и фиксирования таких нарушений. Широко распространена, особенно в частных структурах, практика дискриминации на основе женских репродуктивных функций. Под сокращение, прежде всего, попадают беременные женщины. Система оплачиваемого отпуска по беременности и родам чаще часто нарушается, женщину попросту увольняют по «собственному желанию».

Стремительно увеличивающийся разрыв в средней оплате труда мужчин и женщин представляет для Кыргызской Республики одну из самых серьезных гнедерных проблем. … Происходит увеличение разрыва в соотношении заработной платы женщин к зарплате мужчин из-за сохраняющейся горизонтальной, так и вертикальной сегрегации. Гендерный обзор данных по КР. Проект ЮНИФЕМ «Гендер  и ЦРТ», 2005, с. 20

265-267. Различия в оплате труда сохраняются в качестве одной из наиболее устойчивых форм гендерного неравенства. Женщины при равных условиях (возраст, образование, и т.п.) занимают менее престижные низкооплачиваемые должности, за работу в одних и тех же отраслях получают меньшую заработную плату, чем мужчины. Если в 1996г. зарплата женщин составляла 73% от средней зарплаты мужчин, то в 2003г. этот показатель упал до 64,1%.

Данная тенденция будет усугубляться дальше, так как профессиональная сегрегация по признаку пола усиливается и закрепляется через систему образования.

Низкая заработная плата женщин часто не рассматривается как серьезная проблема, так как предполагается, что большинство женщин имеют доступ к другим источникам ресурсов через супругов и других членов своих семей. Однако при этом не учитывается факт увеличения числа матерей одиночек, разведенных, живущих в незарегистрированном браке. По данным статистки, 32,8% детей в Кыргызстане сегодня рождается в не зарегистрированном официально браке.

Комитет … рекомендует расширить действенные меры по урегулированию семейных и рабочих обязанностей и предпринимать дальнейшие меры для поддержки равного распределения домашних и семейных обязанностей между мужчинами и женщинами. Рекомендации Комитета ООН по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин ко второму периодическому отчету КР, 2004.

269-271. В отчете Правительства нет данных об измерении количества и качества неучтенного домашнего труда. Однако эта проблема является чрезвычайно важной, так как непропорциональное участие женщин в неоплачиваемом секторе труда (в семье и сельских районах) делает их уязвимыми.

В отчете нет также информации о юридическом и социальном положении женщин, работающих на семейных предприятиях. Традиционно мужчина больше женщин занят по месту основного трудоустройства (в бюджетной сфере, наемной  работе, фермерстве), домашнему хозяйству уделяет почти вдвое меньшее время.

Женщины выполняют не только работу по основному месту занятости, но и несут основную нагрузку по работе на приусадебном участке, ведению домашнего хозяйства, исполнению репродуктивных функций по воспитанию и уходу за детьми, а также уходу за пожилыми и больными родственниками в многопоколенных семьях. По данным исследования, проведенным WESA, более половины женщин-респонденток тратит на домашнее хозяйство от 6 до 9 часов ежедневно,16,2 % респондентов заняты в работе в домашнем хозяйстве более 9 часов в сутки и больше, и 25,6 % — более 8 часов. В бедных семьях на работу по домашнему и подсобному хозяйству тратится больше времени из-за отсутствия трудосберегающих технологий. [36]

Таким образом, женщины, особенно неимущие, не в полной мере могут воспользоваться преимуществами экономической реформы, которая в долгосрочной перспективе должна быть выгодна как для женщин, так и для мужчин. У женщин не только меньше возможностей на рынке труда, но и меньше свободного времени для инвестиций в свой человеческий капитал.

Статья 12

Равный доступ к медицинскому обслуживанию

277-279. Статья 12. Конвенции требует от государств принять все соответствующие меры для ликвидации дискриминации в отношении женщин в области здравоохранения. Таким образом Статьей определены обязательства государства в обеспечении доступа к медицинскому обслуживанию на основе равенства мужчин и женщин, в частности, планирования размера семьи, а также обеспечения женщинам соответствующего обслуживания в период беременности, родов и послеродовой период, предоставления бесплатных услуг, а также соответствующего питания в период беременности и кормления.

Однако политика здравоохранения в вопросах, не касающихся репродуктивного здоровья и охраны материнства, является гендерно-слепой и, возможно, гендерно-неравной. В целом, вопросы гендерного равенства не рассматриваются в целях разработки справедливой политики здравоохранения. Национальная программа реформирования здравоохранения «Манас Таалими» и стратегии здравоохранения, такие как по сердечно-сосудистым заболеваниям, туберкулезу, ВИЧ/СПИДу, специально не рассматривают женщин и не нацелены на их потребности, как уязвимых групп.

278. Комитетом CEDAW в 1999 и 2004 гг. выражена обеспокоенность по поводу здоровья женщин, в частности в связи с повышающимися и высокими уровнями материнской смертности. В докладе Правительства отмечается широкосекторальный подход Программы «Манас Таалими», позволяющего предусматривать мероприятия по достижению ЦРТ. Однако существует серьезный разрыв между политическими декларациями и реальными действиями в сфере здоровья женщин, в частности в сфере материнского здоровья. Заявления правительства по достижению ЦРТ в сфере материнского и детского здоровья нереалистичны, в то же время внимание политики здравоохранения к этим вопросам остается недостаточным, а материнское здоровье остается на низком уровне.

В соответствии с ЦРТ-5 уровень материнской смертности должен снизиться на ¾, или с 45.5 на 100 тысяч живорожденных в 2000 до 11.4 на 100 тысяч живорожденных в 2015.

Тем не менее, уровень материнской смертности увеличивался с 2001 по 2005 годы с 49.9 до 61.0 на 100 тысяч живорожденных, и в 2006 году составил 55.5 на 100 тысяч живорожденных. По данным исследования, проведенного в рамках проекта ЮНФПА, материнская смертность остается высокой (61.5) в сельских местностях и достигает 97.8 в Ысыкколской области и 94.8 в Таласской области. Увеличение уровня материнской смертности происходит несмотря на внедрение новых критериев живорождения, рекомендованных ВОЗ в 2004 году.

Все это указывает на серьезные различия между политическими декларациями и практическими мерами, предпринимаемыми правительством в секторе здравоохранения.

График: ЦРТ-5 и уровень материнской смертности, Кыргызская Республика, 2000-2006 годы: количество смертей женщин, возникших в результате осложнений во время беременности, родов или послеродового периода на 100 тысяч живорождений. Источник: Национальный Статистический Комитет.

Одно из приоритетных направлений в программе «Манас Таалими» — «Здоровье матери и ребенка» не имеет серьезной финансовой поддержки и, поэтому, не может считаться действенным.

Справедливость политики здравоохранения в отношении мужчин и женщин не рассматривается, справедливость определяется программой Манас Таалими как справедливое распределение услуг только между сельским и городским населением, а также между бедными и богатыми. Более того, совсем не используется анализ, основанный на гендерном подходе, даже на нерегулярной основе при формулировании утверждении стратегий по охране здоровья.

Более того, несмотря на рекомендацию комитета «воздерживаться от действий, препятствующих достижению женщинами целей в отношении их здоровья», принятый в августе 2007 г. Закон Кыргызской Республики «Об охране репродуктивных прав граждан КР и гарантиях их реализации» вместе с прогрессивными положениями содержит потенциально опасное и дискриминирующее положение в ст. «Право на материнство», требующее чтобы «любое медицинское вмешательство в период беременности… осуществлялось… с согласия обоих супругов либо женщины, не состоящей в брачном союзе», т.е. предполагается, что для выполнения медицинских процедур обязательно согласие супруга.

Кроме того, Институт Омбудсмена выступил с инициативой о криминализации абортов по ограниченному набору социальных показаний, серьезно влияющих на условия жизни[37]. Инициатива обсуждения возможности репрессивных санкций в отношении использования женщинами основных, гарантированных государством прав и свобод, грубо нарушает конституционные права личности и дискриминирует женщин. Дискриминационные попытки ключевого государственного института, призванного контролировать выполнение конституционных прав и свобод, и обязанного руководствоваться Конституцией и законами КР, а также общепризнанными принципами и нормами международного права вызвали серьезную обеспокоенность гражданского общества. И только благодаря действиям ряда НПО, проведенным акциям и выступлениям с открытым обращением к руководству и общественности страны, данная попытка дискриминационного характера была пресечена.

280-281. С каждым годом отмечается снижение обеспеченности медицинским персоналом, так за период 2003-2006 гг. ежегодно сокращается численность врачей по специализациям в среднем на 4%, акушеров-гинекологов – на 11%. Отмечается уменьшение численности среднего медицинского персонала в среднем каждый год на 10%, а среди акушерок на 24%. Проблема сокращения численности связана с низким уровнем оплаты труда в системе здравоохранения. В 2005 г. заработная плата работников здравоохранения увеличена на 30% и составила ежемесячно 1382 сом, тогда как минимальный потребительский бюджет в расчете на взрослого человека трудоспособного возраста в месяц составляет 2128 сом. Хотя статистика не признает работающих в бюджетной сфере бедными, трудящихся в сфере здравоохранения, где значительное большинство это женщины, можно отнести к данной категории.

282. Указанная в докладе Программа государственных гарантий включает бесплатные медицинские услуги только для женщин, вставших на учет по беременности; а также женщины, поступающие на роды и в течение 8 недель после родов. Тем не менее, программа не охватывает ни женщин из других групп (например, вне периода беременности, родов и послеродового периода), ни расходы, кроме больничных и амбулаторных услуг, например, информационные и просветительские кампании и т.д.

Несмотря на рекомендации 30-й сессии Комитета CEDAW «полностью внедрить целостный, основанный на жизненном цикле подход к здоровью женщин и в соответствии с Общей рекомендацией 24[38]», которая призывает страны участницы предпринимать «соответствующие меры для обеспечения доступа пожилых женщин к услугам здравоохранения, что также учитывает снижающиеся способности, возникающие с возрастом», в Кыргызстане отсутствует политика здравоохранения по проблемам, связанным со старением.

284. В Третьем периодическом докладе не отмечена тенденция роста домашних родов из-за существующих проблем доступности медицинских услуг, получения квалифицированной медицинской помощи, качества медицинских услуг в особенности для жительниц сельских районов. Число таких случаев за последние четыре года выросло более чем в 2 раза. По данным Министерства здравоохранения, в 2003 – 1123, 1,1 в 2004 г., зарегистрировано 1977 домашних родов, или 1,8% от общего их числа, в 2005 году – 2311 случаев, или 2,1%.

289-295. Целый ряд разработанных и утвержденных стратегий и политик по охране материнского здоровья в прошлом и сейчас имеют недостаточную реальную и регулярную систематическую финансовую поддержку со стороны государства.

Очевидно, что высокие уровни материнской смертности связаны со слабыми действиями государства в отношении охраны материнства и низкой информированностью населения о критических состояниях во время беременности.

Большинство умерших женщин были в возрасте 20 и 34. Из них 59.7% находились в удовлетворительном состоянии во время приема в родильные отделения/роддома, а осложнения развились во время нахождения в больнице. В 37% случаев материнской смертности женщины не состояли на учете в отношении беременности.

Среди причин высокой материнской смертности следующие:

• Плохое состояние здоровья беременных (высокие уровни анемии и патологий мочеполовой системы, приводящие к кровотечениям и эклампсии)[39].
• Низкое качество медицинских услуг, несмотря на высокий охват услугами (98% родов происходят в присутствии квалифицированного персонала);
• Непропорциональное распределение специалистов между регионами;
• Неудовлетворительное состояние системы здравоохранения и инфраструктурные проблемы: медицинские учреждения отсутствуют в 485 малых населенных пунктах, аптеки отсутствуют в 70 селах; 75% групп семейных врачей и фельдшерско-акушерских пунктах не соответствуют требованиям из-за отсутствия медицинского оборудования, инструментов и лабораторий;
• Существующие трудности в отношении материальной базы и инфраструктуры (транспорт, ГСМ, телефонная связь, электричество и водоснабжение)[40].

Низкое качество и недостаточная надежность статистических данных является серьезным препятствием в расследовании случаев материнской смертности и оценка реального масштаба проблемы. Отсутствие направленных (ежегодных) изменений в уровнях материнской смертности, а также при сравнении между регионами указывают на существование проблем с регистрацией отдельных случаев материнской смертности[41]. и, соответственно, с качеством данных. Проинтервьюированные представители Министерства здравоохранения и врачи обратили внимание на продолжающую существовать систему наказаний, применяемых по отношению к медицинским работникам в случаях материнской смертности. Такая система, унаследованная от советского прошлого, не стимулирует раскрытие медработниками истинных причин материнских смертей и может даже приводить к сокрытию некоторых случаев.

303. По оценкам экспертов, измерение численности и причин абортов представляется сложным из-за высокого уровня неучтенных абортов. Проблема осложняется вытеснением этой услуги в частный сектор за счет введения обязательного обследования и сооплаты, и желания женщин скрыть беременность; а также отсутствием обязательной отчетности частных клиник по проводимым абортам и их возможностью использовать несовершенство системы отчетности в целях получения дохода (неучтенные случаи).

309-313. В последние годы наблюдается тенденция роста количества женщин среди лиц, живущих с ВИЧ/СПИД, по сравнению с мужчинами. Так, если в 2002 г. соотношение количества мужчин и женщин составляло 11:1, то в 2006 г. оно изменилось к 4:1. За этот же период количество женщин среди ЛЖВС выросло в 14 раз, а среди мужчин – в 5 раз. Из общего числа зарегистрированных случаев среди мужчин основной путь передачи ВИЧ-инфекции –  инъекционный, т.е. при использовании общих шприцев при употреблении инъекционных наркотиков (80%), а среди женщин в 33,3% случаев. В 66,7% зарегистрированных случаев передачи ВИЧ-инфекции среди женщин лидирует половой путь передачи, в то время когда уровень по данному показателю среди мужчин – около 9% из общего числа соответственно[42]. В 88% случаев среди женщин, инфицированных ВИЧ половым путем, преобладают женщины, имеющие постоянного партнера/мужа. И только 12% ВИЧ-инфицированных женщин имели беспорядочные половые связи. По возрастным категориям среди ВИЧ-инфицированных преобладают женщины (68%) в возрасте до 29 лет, а мужчин меньше на 4%. Проведенное в Кыргызстане исследование «Гендерные аспекты ВИЧ/СПИДа в Кыргызстане», направленное на изучение гендерных и сексуально-поведенческих факторов[43], показало, что одним из главных факторов большей уязвимости женщин к ВИЧ являются гендерные стереотипы в сексуальной сфере. Сложившаяся под воздействием различных факторов сексуальная культура кыргызов приписывает для мужчин и для женщин разные модели в области сексуального поведения. Причем, в отношении женщин существуют различные культурные табу и нормы, способствующие подчиненному положению женщин в сфере сексуальных взаимоотношений, лишая ее возможности настоять на методах безопасного секса.

318. В рамках проекта ЮНИФЕМ по результатам проведенной гендерной экспертизы Закона «О ВИЧ/СПИДе в Кыргызской Республике» и проекта Третьей государственной программы по ВИЧ/СПИДу и преодолению социально-экономических последствий эпидемии в Кыргызской Республике на 2006–2010 годы, были внесены дополнения о гендерных аспектах ВИЧ/СПИДа, но при этом в матрице действий по реализации Государственной программы предложенные меры не были учтены, также не предусмотрены гендерно-направленные мероприятия, не учитывались социальные факторы, влияющие на уязвимость женщин к ВИЧ-инфекции.

Вопросы, не освещенные в Третьем периодическом докладе Кыргызстана

Гендерная не компетентность специалистов здравоохранения — Произошли положительные изменения в структуре Министерства здравоохранения: в октябре 2007 в Управлении организации Медицинской помощи образован отдел охраны материнства и детства. В соответствии с экспертной оценкой, гендерная компетентность менеджеров здравоохранения остается на нулевом уровне, и до настоящего момента гендерное обучение не проводилось для работников здравоохранения в рамках мероприятий, предпринимаемых государством. [44] В то же время, в соответствии с Общей рекомендацией 24 “Женщины и здоровье” к Статье 12 (31(f)) Страны участницы должны в частности “обеспечить включение в программы обучения работников здравоохранения всеобъемлющих, обязательных, гендерно-чувствительных курсов по здоровью женщим и правам человека, в частности по гендерному насилию.”

Слабое внимание к негативному воздействию реформ здравоохранения на женщин — Комитет CEDAW выразил обеспокоенность по поводу отсутствия  внимания к изучению негативного влияния реформ здравоохранения и призвал “оценить воздействие на женщин, производимое реформой системы здравоохранения, и принять немедленные действия для того, чтобы эти реформы не отражались непропорционально и  негативно на женщинах”. [45]

Общая рекомендация No. 24 “Женщины и здоровье” (Пункт 12. #30) содержит рекомендации “Государствам участникам выделять адекватные бюджетные, человеческие и административные ресурсы для того, чтобы доля бюджета здравоохранения, выделяемая на здоровье женщин, была сравнима с таковой, выделяемой на здоровье мужчин, принимая во внимание разные потребности этих двух групп”.

Тем не менее, данные, свидетельствующие о влиянии на здоровье женщин, скудны и, в общем, гендер как детерминанта здоровья не рассматривается аналитиками сектора. “Гендерный анализ и экспертиза основных документов министерства [авт. – которые могли бы предоставить более ясную информацию о влиянии реформ] формально не закреплены положениями Министерства здравоохранения. Вовлечение гендерных экспертов в разработку политики, программ и стратегий имеет место, но решения об их вовлечении скорее чем закономерны.”[46]

Некоторые данные свидетельствуют в пользу существования неравенства между мужчинами и женщинами в распределении бюджета здравоохранения, но они требуют дальнейшего изучения. Например, общие расходы на пациента стационара существенно различаются (см. таблицу ниже). Так, в группе трудоспособного возраста, расходы на женщин составляют 62% от расходов на мужчин. Для группы пенсионного возраста этот показатель равен 55%, для детей до 16 — 206%. Тем не менее, современные исследования не отвечают на вопрос “почему возникает такая разница?” и “Можно ли ее отнести к состояниям здоровья, специфичным для обоих полов, функционированию системы здроавоохранения, и/или к другим причинам, включающим гендерные стереотипы, нормы, ценности и т.д.?”

Таблица: Общие расходы на пациента стационара [47]

Половозрастная группа	Мужчины, мальчики	Женщины, девочки	Женщины, девочки (% от мужского показателя)
Дети до 16	1,127 сом	2,321 сом	206%
Трудовой возраст	2,400 сом	1,485 сом	62%
Пенсионеры	2,758 сом	1,514 сом	55%

Онкопатологии — С 2001 по 2005 увеличился уровень заболеваемости раком молочной железы на 27% и раком шейки матки на 23% (в 2005 году показатели составили соответственно 19,8 и 13,6 на 100 тыс.женского населения). Анализ уровня заболеваемости по регионам не позволяет считать этот показатель достоверным[48]. МЗКР констатирует, что данные официальной статистики не соответствуют реальной ситуации, сложившейся в республике, так как заболеваемость, в основном, регистрируется только по обращаемости пациентов к специалистам.

Уровень заболеваемости раком молочной железы и шейки матки,
КР, 2005 г. (на 100тыс.женского населения) [49]

 

На серьезность проблемы ранней диагностики онкологических заболеваний указывают также высокие показатели запущенности выявленных случаев (48%), и одногодичной летальности (19,8%) при раке молочной железы[50], а также данные цитологического скрининга шейки матки в пилотных районах, где выявленные показатели патологической пораженности (61,1/100 тыс. женского населения) значительно превышают официальные данные[51].

Статья 14

Сельские женщины

362-363 Уровень бедности (46,2%, из них 9,9% – крайне бедные) в сельской местности выше, чем в городских поселениях (26,6%). В наиболее трудной ситуации оказываются уязвимые сельские женщины (разведенные, малообеспеченные, одинокие, молодые семьи). Рост безработицы в условиях экономических реформ и изменений на рынке труда особенно сильно коснулся сельских молодых женщин в возрасте от 18 до 35 лет, которые вынуждены в поисках работы уезжать из села.

Возможности трудоустройства для девушек и молодых женщин в связи с отсутствием трудового опыта и необходимой квалификации ограничены. Недостаточность учреждений дошкольного воспитания на селе значительно ограничивает возможности экономической активности молодых женщин и многодетных матерей.

Заработная плата женщин в сельском хозяйстве является одной из самых низких в республике и составляет 657 сома, тогда как размер средней заработной платы у женщин по стране составляет 965 сомов. Занятость женщин на малых предприятиях в сельской местности составляет 18,9% против 81,1% мужчин.[52]

По данным официальной статистики разница в оплате труда мужчин и женщин, занятых в сельскохозяйственной сфере составляет 14,5% (по стране – 35 %). Незначительность разрыва по сравнению с показателями в других сферах экономики объясняется общим низким уровнем доходов в сельском хозяйстве. Оплата труда женщин, занятых в сельскохозяйственной сфере, рассмативается в общем доходе всей семьи.

Сельские женщины, работающие в учреждениях, заняты, в основном, в бюджетных организациях с низкой заработной платой, в учреждениях образования и здравоохранения. В условиях острой безработицы на селе даже такая низкооплачиваемая работа ценится женщинами.

364. Как показало обследование Национального статистического комитета, проведенное в 2006 г., около 33% домохозяйств, возглавляемых мужчинами, и свыше 27% домохозяйств, возглавляемых женщинами, оказались в категории бедных. В домашних хозяйствах, где глава домохозяйства женщина, уровень бедности ниже, чем в домашних хозяйствах, возглавляемых мужчинами, о чем также свидетельствуют показатели остроты и глубины бедности. Так, в домохозяйствах, возглавляемых мужчинами, показатель глубины бедности составил 7,3%, а в домохозяйствах, возглавляемых женщинами, этот показатель составил 5,6%.

368-371. Женщины имеют меньший доступ к сельскохозяйственным фондам и ресурсам. Из-за традиционных стереотипов, даже будучи главами домохозяйств, они реже являются собственниками земли и недвижимости, скота и сельскохозяйственной техники. Применение в 80 случаях принятия решения на местном уровне из 100 принципов обыденного права при наследовании, дарении ущемляет права жен, сестер, дочерей и матерей и еще больше усиливает разрыв к доступу к экономическим ресурсам.

Семьи, в которых главами домохозяйств являются мужчины, склонны пользоваться кредитами больше, чем те домохозяйства, которые возглавляются женщинами – 23% против 17%. Практика работы WESA показывает, что возглавляемые женщинами домохозяйства характеризуются более низким уровнем расходов из расчета на каждого члена семьи, чем домохозяйства, возглавляемые мужчинами. Происходит это в первую очередь в силу снижения женщин собственного потребления в условиях бедности и увеличения объема репродуктивного труда в целях воспроизводства членов семьи. В целом можно говорить о увеличении списка лишений женщин и девочек в бедных семьях, включая уже и базовые социальные блага (доступ к медицинскому обслуживанию, к образованию и пр.). Об этом свидетельствует мини-исследование гендерных аспектов бедности в КР, проведенное под эгидой ПРООН[53].

Ограниченный доступ женщин к экономическим ресурсам и фондам серьезно препятствует укреплению и развитию материального благополучия сельских женщин и их семей.

В силу десятилетиями воспроизводившейся профессиональной сегрегации и традиционных культурных практик, в бизнес управлении уровень подготовки и мобильность женщин как социальной группы в целом ниже, чем у мужчин. Женщины испытывают затруднения по управлению займами в рамках домохозяйств, поскольку социальная среда не доверяет ей как самостоятельному хозяйствующему субъекту и зачастую мешает в ее начинаниях. В получении доступа к сельскохозяйственным услугам женщины находятся в худших условиях по сравнению с мужчинами. Ситуация осложняется отсутствием сельскохозяйственных служб, их низким качеством, дороговизной, бюрократическими процедурами при подаче заявок. Как следствие женщины получают низкие урожаи, которые едва окупают затраты и не способствуют выходу из бедности.

Сельские женщины — руководители домохозяйств и крестъянско-фермерских хозяйств нуждаются в службах, предоставляющих маркетинговые, информационно- консультационные и обучающие услуги. Неразвитая система сельскохозяйственных услуг на селе создает дополнительные преграды успешной сельскохозяйственной деятельности.

Негативное восприятие самостоятельно хозяйствующей женщины характерно не только отдельным местным сообществам, но и официальным институциям. В частности, женщины-главы домохозяйств, часто рассматриваются кредитными организациями как группы риска. Все это является препятствием в доступе женщин к финансовым рынкам.

До сих пор в стране нет ни одной программы социальной поддержки для наиболее уязвимых групп женщин — разведенных, вдов, одиноких и многодетных сельских женщин. Низкий общекультурный и образовательный уровни в вопросах гендерного равенства ухудшает доступ сельских женщин к экономическим ресурсам. Сегодня назрела необходимость создания системы обучения для мужчин и женщин, направленной на психологическую поддержку уязвимых слоев сельских женщин, выработку стратегии выживания, поддержку института семьи, изменение гендерных стереотипов в разделении домашнего труда и воспитании детей.

Статья 16

Равенство в браке и семейное право

391. Большинство законов КР гендерно чувствительны и, в соответствие с Конституцией КР, устанавливают не только равенство прав, но и признают необходимость равенства возможностей. Однако правоприменительные практики существенно отличны от буквы закона.

Не является исключением и принятый в 2003 году Семейный кодекс, предоставляющий мужчинам и женщинам равные права на вступление в брак и равенство ответственности в браке. Однако, как уже детально описано в статьях 5 и 6, в реальности девушки и женщины зачастую ограничены в праве на выбор супруга, беспощадно эксплуатируются в домашнем хозяйстве после замужества и подвергаются различным формам насилия.

393. Несмотря на то, что ст. 32 Семейного кодекса утверждает, что супруги должны нести равную обязанность в отношении домашнего труда, тем не менее, никаких механизмов, позволяющих регулировать такое распределение обязанностей, не существует. Юридическое закрепленное равноправие фактически не распространяется на семейную сферу.

Не только семья, но и государство фактически не поддерживает политику гендерного равенства. Так, например, государственная служба не учитывает гендерных особенностей.  Такая «нейтральность» в вопросах пола служащих  оборачивается издержками и потерями для большинства работающих женщин.

Исследования гендерных аспектов кадровой политики Минэкономфина КР[54] свидетельствуют о нелояльности государственной службы к семейным гендерным ролям сотрудников министерства. Особенно драматически такой гендерный режим отражается на женщинах, поскольку условия труда обуславливают невозможность успешного сочетания профессиональных обязанностей и материнской роли. Женщины на государственной службе вынуждены выбирать между доминирующим гендерным идеалом замужней женщины, матери, посвящающей себя служению семье и работника государственной службы, чей рабочий день ненормирован де-факто и требует максимальных затрат, в том числе и временных.

Господствующие культурные практики и установки углубляют конфликт ролей работающей женщины, создавая дилемму «хорошей матери» и “хорошей жены”. Для мужчин гендерный режим государственной службы и культурные гендерные стереотипы создают проблемы в выполнении семейных ролей в другом плане. Институт отцовства в КР не поддерживается государственной гендерной политикой, большинство мужчин формально участвуют в ведении домашнего хозяйства и воспитании детей.

С 2005г. в деятельности НС и его рабочего органа – Секретариата-  наблюдается усиление внимания к вопросам семьи.  В 2007г. под эгидой Секретариата были проведены по всей республике специальные “семейные” форумы, разработан пакет мероприятий по поддержке семьи. Однако подходы, демонстрируемые данным планом и дискуссиями о задачах государства в области укрепления семьи с участием государственных лиц, носят патриархальный характер и пытаются медикализировать вопросы семейных отношений. Несмотря на важность постановки вопросов репродуктивного здоровья женщин, медицинский крен и характерная ориентация на практические гендерные нужды государственных политик в контексте описанных выше регрессивных тенденций в публичной сфере “работает” на закрепление патриархатных стереотипов в отношении женщин.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1: Информация об НПО – авторах отчета

Сноски

---